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廢省論是康有為所著作品,出自於《康有為卷(中國近代思想家文庫)》。

作者簡介

康有為(1858年—1927年),原名祖詒,字廣廈,號長素,又號明夷、更甡、西樵山人、游存叟、天游化人,廣東省南海縣丹灶蘇村人,人稱康南海,中國晚清時期重要的政治家、思想家、教育家,資產階級改良主義的代表人物。康有為出生於封建官僚家庭,光緒五年(1879年)開始接觸西方文化。光緒十四年(1888年),康有為再一次到北京參加順天鄉試,藉機第一次上書光緒帝請求變法,受阻未上達。光緒十七年(1891年)後在廣州設立萬木草堂,收徒講學。光緒二十一年(1895年)得知《馬關條約》簽訂,聯合1300多名舉人上萬言書,即「公車上書」。

光緒二十四年(1898年)開始進行戊戌變法,變法失敗後逃往日本,自稱持有皇帝的衣帶詔,組織保皇會,鼓吹開明專制,反對革命。辛亥革命後,作為保皇黨領袖,他反對共和制,一直謀劃溥儀復位。民國六年(1917年),康有為和張勳發動復辟,擁立溥儀登基,不久即在當時北洋政府總理段祺瑞的討伐下宣告失敗。康有為晚年始終宣稱忠於清朝,溥儀被馮玉祥逐出紫禁城後,他曾親往天津,到溥儀居住的靜園覲見探望。民國十六年(1927年)病死於青島。康有為作為晚清社會的活躍分子,在倡導維新運動時,體現了歷史前進的方向。但後來,他與袁世凱成為復辟運動的精神領袖。他也是書法家,北京大學教授陳玉龍曾評價:「縱觀20世紀中國書壇,真正憑深厚書法功力勝出,達力可扛鼎境界者,要數康有為、于右任李志敏、沙孟海等幾人。」[1]

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作品原文

序言

采美制州自立民舉駁議

采普魯士制民選與簡用並行駁議

行去府存省道之虛三級駁議

裁省議

存府議

道府州劃區官制議

增東西南北中遼蒙准藏九部議

序言

夫自共和以來,外蒙叛,西藏失,各省自立。時謂磔裂支解,政府號令不出於京門,聽各省之爭亂,淟涊卻縮,不敢過問,如無政府,況望統一?時謂無腦、無手足、無肢體,夫體不備謂之不成人,況支解磔裂,無心無腦、無手足、無肢體者,而立於列強眈逐之百戰場中者乎?夫人之殺己,猶有以拒之;若夫自殺自絞自縊,則無能救之者。今各省自立,政府令不能行,唯有羈縻;財無所出,唯有借外。是雖有良藥,不能下咽而達於五臟四支也,是謂自殺自絞自縊而已。吾儕國民,坐視其五千年之國自殺自縊,從旁呼籲哀痛,而不能救之。豈不大哀耶?嗟乎!夫何為至於是哉?則都督十餘人,參議員百餘人為之。夫是都督、議員,豈無愛國憂國者哉?何為甘以五千年之中國自殺自縊耶?都督甘為印度之諸王,他時乞憐異國,能保幾日,而令子孫作馬牛耶。吾國人皆知印度為文明大國,與吾國同矣,亦知印度所以亡乎?

印為蒙古帝所統,印人忿其隸於蒙古也而革命,於是各地自立,至二百餘國。英印度公司書記克壯飛,乃得劫加拉吉打王而據其地,哈士丁斯代為督,乃反間各印王,日事內戰,乘其兩弊取之,滅國十數,至中印度,乃陳兵十萬,大召會印諸王,勒以減兵,而戍以英卒,既乃取其財權,印遂全滅。今印人為文官,大不能至令長,武官不能至千總,即至大工師、大律師,皆不能充。郵局置群吏以拆信,全印人不能有刀槍,印士夫謁英小吏如覲天帝。一言侵英者,治以極刑。昔印督請吾茶會,睹印諸王之朝印督也,陳兵千數於門內外,左右夾群吏,印督據高座於中,設虎皮而踞座焉。印王以序入朝,北面鞠躬,唱忠服英國之喏,則賜以糖果一枚、銀一角,拱手摳衣敬受,側身退。吾惻然哀之。吾都督若果成國乎,則他日鞠躬北面受糖果、銀角之賜,其至榮也;若議員乎,則並欲為李完用之榮封,恐亦不可得矣。嗚呼!哀今之人,不願有國,豈不異哉!此誠五千年未有之奇險,而四萬萬人所宜徬徨亟救者也。苟知其險而願速救之,亦非無道焉,且其道至簡易矣。知病即藥,患不救耳,非不能也。然則所以救之之道何哉?去其自殺之刃繩而已。

今危亡中國之患,尤在各省自立也。若剷除各省之境域,即可消除自立之大患。則中國自統一,政府自有力,而後行政可措施,危亡乃可望救矣焉。今議地方制者紛然。夫漢百郡,唐三百餘州,宋四百餘州,中國自古一統之良制也。及蒙古入主,混一全亞,土地過大,於是有行省之制,以釀成今日自立分裂之禍。如使復唐、宋州郡之制,地小民寡,雖欲自立而不能矣。昔宋藝祖患唐五代藩鎮之割裂而驕橫不可制也,乃大召諸鎮,杯酒談笑,釋其兵權,其不聽命者討之。乃限定諸州為行政區,隸屬數縣,下便於治民,上不能割據,於政區最宜也。故夫府直州者,唐、宋行政區之遺,實地理天然之區域也。道者明以設兵備道,駐總兵,蓋軍政區也。又設按察副使,是上控區也。然強合諸府州,地理、民俗多不同,不能為行政區也。今茲危亂,若能上法宋祖,罷方鎮行州府之制,一轉移間,則五千年之中國已危而復存,四萬萬之人種將絕而復甦。以為一統之政略,舍此莫由;以為纖悉之政治,舍此莫先焉。上之政府、議院、都督明此,宜以國命為重,先自聯請廢省存府矣。下之黨人、報館、志士明此,宜同心同力,大聲疾呼,萬弩齊發,專意行廢省存府之一事。今百幾萬務皆可暫置,俟行省廢,自立除,州郡成,統一定,政府強力,自由用人,能行其政,至是心腦能主,四肢百體,續合聽命,賦稅足供貯用,然後中國保存生命乃有望焉。舍此不為,則政府、議院半歲所紛呶,志士國民終日所勤動,皆求亡之具、絕命之方而已。及今瓜分未至,急為預備,或猶可救於一二;過是時乎,死矣!雖欲悔改,死者不可復生,斷者不可復續矣。《詩》云:迨天之未陰雨,徹彼桑土,綢繆牖戶。鄙人亦國民也,敢流涕而道之,泣血而陳之,望我國民,時乎不再,政府、議員、都督、黨人,顧全中國之命者,幸留意焉。

廢省之議,即在平世為治,已在所必行。鄙人倡言二十餘年,上言之於朝,屢發之於所作《官制考》及《國風報》。至今歲國人遂漸有改省為道之議。但省固在必廢,即道亦唯可為軍政區,而不宜為民政區,必以府州為行政區,乃適其宜。駁眾議之美制、普制,與虛三級制,仍錄舊所為廢省議與設九部議,稍酌之以告我國民。雖只為平世政治之言,而實已切於方今弭亂之道。欲得救中國之神方妙藥,莫要於是矣。

采美洲自立民舉駁議

近者政改共和,咸慕美制,各省自立,適便悍將之私,而人民多惑於美制。各省議局,亦遂群爭民選長官之事,或惡專制過甚,欲以各省分立,控制中央。此其為說,行於當今,擾攘經歲,而陷中國於分危,致財政之困絕,召蒙、藏之來分,皆此政策階之厲也,不可不大聲疾呼而首辟之也。

夫立憲國所以制專制之法,即立憲法是矣。尚恐憲法為空文,可蹂躪之,於是立國會以擁護此憲法,令立法之司與行政之司分峙,而行政者不得獨專焉。此即各國控專制者之良法矣。若夫各省分立,是自分裂而已,非以控專制也。或者述歐美之名言,謂國未強、民未富之先,則獎地方之自治;國既強、民既富之後,則長政府之集權。故德、美皆厚於自治,而法、日皆厚於集權。此尤似是而非之論也。夫各國之政治,莫大於因其歷史風俗,此非人所能為也。無論富強之效,法、日不如德、美,而政體之意,法、美皆民主,德、日皆君主,然而法與日合,德與美同者,則以法、日向以一統立國,而德、美向以聯邦立國也。此豈得謂人為之哉?德、美聯邦之先,無論其為富強與否,然皆本自分立來也。及聯為一國,積之既久,自必漸吸諸小之權,以漸歸於一統。此乃理勢之極,無人能易之者也。夫凡自合而分者,必其國勢陵夷,貧弱已甚,中央不能吸集地方之權,而不幸致分,非謂其政體之美而可行也。以中國言之,漢末之散為三國,晉末之散為十六國,唐末之散為十國,即今者蒙、藏自立是也。其在歐洲,羅馬後之散為諸國,日耳曼後之散為諸邦,近者土耳其之散為希臘、羅馬尼亞、塞維、門的內哥,因以反攻是也。此皆國家至不幸之事,至可憂之狀矣。凡自分而合者,必其國勢盛昌,富強日甚,故英霸能混成一統之局。此乃必然之勢,極幸之事,更不得謂其政體之謬而不行之也。從古立國,孰不吞滅諸小以為王,或聯合諸弱以為霸者哉?吾中國數千年來,若不合併萬邦,兼吞四夷,何能致若斯之大乎?此事萬千,史難遍述。即如今日所吟誦之德、美者,非有華盛頓,則十三邦何自合?非有俾士麥,則二十五之聯邦何自而合?非有嘉窩,則意之十一國何自而合?考分合強弱得大之故,試問合者是乎?不合者是乎?可片言而解矣。方今萬國競爭,皆言霸國之義。德、美之艷羨吾國一統已甚,何反有之而自棄之,而反師法德、美乎?夫能提絜其全國而用之者強,不能提絜其全國而用之者弱,分者必弱,合者必強;此乃自然之勢,至淺之理。吾國僻處亞東,時當危弱,萬國耽逐,安有舍此不顧,而先為自裂之計者乎?故凡立義而稍涉於各省民選者,皆欲亡中國,而萬不可行者也。

或者謂小國寡民,宜以中央集權;大國廣土,宜於地方分權。吾國地方太大,歐國無比,惟美為近似耳。若然,政府簡用長吏,地方未必屈從;即使強從,安得皆賢長吏而治之?然則吏治終不興,地方終不盛,下無以為民,上無以為國,甚非計之得也。故在法、日諸國,皆可以集權為之,惟中國唯當效美耳。試觀美國之富盛,實由地方分治而來,政府之萬機不繁,而後地方之吏治可舉,故中國不可不效之。此其為說,尤讆言之甚者也。今之惑辭幾亡中國者,莫若此說也。夫美國五十年前,鐵路未通,機器未盛,實一貧弱國耳。今美之耆老談彼一千八百六十年前事,紐約街車乃始用馬,建築僅三層,未及哈順河,夜燃油燈燈心,富者出遊以馬,富家子女朝夕上學,兒童數人共跨一馬,掘地為廁,衣服粗陋,蓋無一不與中國今日同焉。適有天幸,墨西哥以革命大亂,美遂奄有太平洋萬里之地。自林肯平美南後,適當輪船、鐵路創出,於是始通鐵道於三藩息士古,農礦大興,美遂富盛。勃拉斯所謂美之能強,自其物質、道德為之,非政治為之也。向使美無鐵路機器,而四十五州之廣土自立,恐其唯為南美之各國,日相爭亂而已。此義從未有人發者,國人多惑於美,不思及此,關係至大,讀者當細思。

若夫美各州分治之害,則勃蘭斯《平民政治》已極言之。議員之通同作弊而自利也,政黨之壓制也,良善之受魚肉也,審判之多受賄而不公也;勢不合一,外交之進迫必弱也;號令不行,內治之統治無力也;諸州有脫盟解組之憂也;立法行政各異而不一也,立法行政耗費而遲緩也,多增國體及黨派之憂也;議員才識下劣,心術敗壞,害於地方也;財政不謹,支款與公債亂行也;輿論缺乏,不能檢束;立法事業,地方特別案尤甚也。凡此諸害,其大彰明較著者矣。其有利者,則不過防政府之壓奪自由,分國會之勞,免其繁重,而得暇考查處理租稅二者而已。然今者自由太過,政府畏之,豈患壓奪,國會繁重,孰若英,何黨不能辦?而地方自治之權,亦安能代國權乎?

若以吾國而效美,則今自立之大害已較著矣。夫以土人而自治其都邑,在美人風俗不同,已為不可。然美人本無宗族,皆多流寓,又其法律,個人獨立,故彼自夫婦而外,即於父子不親,無論其為兄弟親戚。此其所行,自治而無大礙也。若我國人,皆有宗族,俗多土著,屬多親戚,律非個人獨立。即使賢者為政,而為親屬強逼,或為長者壓制,瞽叟殺人,豈能執之?封建之親貴,土司之官親,其禍可戒。況今長吏,多起寒微,其宗族親屬,人已萬千,多饑寒交迫,無立錐者,忽藉都督之勢,有同國王之親,怙勢橫行,何所不至。是有一都督,不啻有百千都督;有一知事,不啻有百千知事也。且既為土著,聯合易多,在位既久,根連滋滿,憑藉深厚。方今開國之始,僭爭留後,其不釀成唐之藩鎮不止。積日既久,負固益深。吳元濟以淮西四鎮之地,而竭唐之全力,四十餘年乃能去之。況於一省之大,而又可與諸省聯合者哉?況共和之立,政以黨成,則各省長官借政黨以為私黨,既遍布於僚吏,又散布於議員,鄉縣吏司無非私人,專制勢成,任行暴虐。政府畏而不敢去之,則就而封之;人民怒而不敢攻之,則只有從之。觀於近都督之無道縱橫,省議會派人赴京控訴而卒不達,若假以年月,稍行惠政,則是復行封建耳。何曾為美之自立乎?今川、黔、粵、湘已同割據,江右河東事變可鑑,故言效法美之自立,欲同地方之自立者,適為生民塗炭,得其至反耳。吾國古者,上無政黨,匹夫在位,而已早定迴避故鄉之條,以刑威難行、賄權易縱故也。漢之劉虞,唐之張公瑾,已力言其害。蓋吾國久經閱歷,深知其不可而後去之。豈與美國立國日淺、閱歷無多者比哉?然議者見中國之法而必棄,見美國之法而必學,亦不求其本末矣,豈不謬哉!蓋無論立憲共和,無不中央集權,然後能提絜全國也。故效法美國,至謬而萬不可行者也。

采普魯士制民選與簡用並行駁議

或有謂民選之義盛行於今,政府簡用又不可失,不若合而行之。議於都督外別設省尹,簡任以管民政,而與省議會對立焉。由法制局提出議院,議院未決,而政府撤回。於是法制局又援引普制,由政府簡用省總監,以代表政府之行政;由人民公選省總董,以代表地方之行政。意在調停,無動為大,此尤愚謬之至者矣。無論各國自有其歷史風俗,渺不相關。普制民選,為大地主行之,夫彼之大地主,即封建之侯也。地主無可去,即民選不能改,地主之民選在先,普政府之簡人在後,彼普魯士之能簡行政長官,已為收封建莫大權。蓋自勝法後,思收內治,於是一八七二年格尼斯德改行之。譬如漢有侯國,仍設守相,滇、黔有土司,仍設流官,新疆有回王,仍設疆吏,印度有諸王,英人仍設守長雲耳。中國自秦、漢罷侯置守,元、明改土歸流,庶人平等,並隸政府;豈尚須如元、明土司,更令舉都大鬼子乎?

若夫政府與地方之行政,互有相出入者,兩長官之地位同等,勢必不諧。共和之立,偏重民權,其終必至省長虛名擁立於上,地方長分立割據於下,適自成其瓜分豆剖之形而已。此非采普制也,其流必至為加拿大、澳洲、非洲之波亞而已。蓋普之為州,地小民寡,僅如吾一府耳。一府而有兩長,政治雖有齟齬,尚不易成尾大不掉之患;若其為省,則地大物博,適與歐洲大國相等,又於自立便近,其勢正與加拿大、澳洲,非與非洲之波同也。新疆地橫萬里,正與加拿大同,若行省地雖略小,而人民則數倍於加拿大、澳洲及波矣。加拿大之為制也,英設總督以代表英王,民舉議院長以為總理大臣;總理大臣既有行政之權,又有議會立法之權,於是全權皆擁焉。英王所派之總督,雖高高在上,僅取畫諾,同於虛位而已。其總理大臣全權無限,欲有所為,英政府不得而干預焉,一切內政,英政府不得而干預焉。近者澳洲之民,艷加拿大之政權,一千九百年亦效加拿大之官制,自舉總理大臣,英政府所派之總督,亦同贅旒。今英於澳洲,一切不得其利,不能收其權,但於澳洲產物,先限售於英倫,稍收其益而已。近者各置海軍,日議自立,離母國之說日盛。英政府苦心維繫,去年特設藩屬大會以厚招徠,而卒無良法以善之,英國方有瓦解之憂焉。英之用兵於非洲之波也,用兵三年,糜餉三十餘萬萬,死傷數萬,乃始得之;徇於德、荷之請,誤許以照行加拿大、澳洲之政體。波之人民,自舉其總理大臣,以行政長而兼議院長,握行政、立法之權。英派代表之總督,拱手仰成,等於傀儡。英政府無所用其權,英人大憤。故今自由黨得以攻保守黨而代之,良為波也。又那威今之自立,亦緣六十年前,瑞典誤許其別開議院,自舉總理大臣之故,故一呼而成。瑞人今甚怪其王昔者之誤許焉。今中國一統久合,人民一家,乃無端自裂,誤師加拿大、澳洲、波之制,則必皆為那威而後止。是吾國未瓜分於外,而先豆剖於內也。安有對萬國競爭之世,而自為此破裂之策者乎?真其愚不可及也!故效法普制流弊之害,不可思議,此萬無可行者也。

行去府存省道之虛三級制駁議

或者知各議之不可行,又創為虛三級之制,略采漢州、唐道之意而行之。其說為近矣。然仍以知事之長官與議會之總董對舉,不脫兩長之制,仍存民選之法,其不可行如故也。夫既有省長之雄重領其道縣,將來不奪道之權乎?宋之轉運提刑虛級也,其對於知州非純屬也,而明制用之為布政按察,遂令知府盡屈下,不得行其權,如唐宋之刺史、知州焉。即督撫言之,據布、按之上,無地方之權,其印非方,而為關防,豈非虛設乎?未幾而盡奪布、按之權矣。況省之地界,事權久重,道之地位,事權久卑,久臨其上,尤易奪權。若是則與昔者省之領府縣何異乎?而道之領區,疏於府界,於唐、宋、明以來治民之俗宜未合,反不如舊制省領府之為愈矣。改之而更壞,不如勿改之為愈也。

夫所以議改地方官制者,為民計乎,則惡省之太大,治廣而荒,如田甫田也,不能發地方纖悉之治,盡民俗之宜,舉利除害之實也。為國計乎,則擁地太大,兼領兵財,有尾大不掉之患也。今府制雖小而善,而偏去之,改府為道,而又臨之以省長,是道亦失其道也。省制最惡而粗,乃偏存之,是舊弊無一可除也。何擾擾而議改為?故虛三級之制不可行也。

且一道中有知事為道長官,政府簡任,有總董為道議會公舉,是命吏仍與民選對峙,不猶等於普制之害乎?夫英以民選為地方長官,領地極小,此外歐陸各國,皆以命吏領地方團,無有若普制者。即使定例,多與知事以行政諸權,其究必至官民互爭,至一事不辦而後已焉,否則大權全歸民選者之手而已。夫行政之學,深博繁重,非有專門學識,久歷實驗,必不能解,況望其得當乎?民選之例,施之十里內外之小團,可以名譽職兼之,以其得失所關無幾也。若一道之大,人民之多,比歐土之比、荷、瑞、丹、那各國,豈可付之無專門學識、無經驗之人乎?吾國考試秀茂,而後試補推遷,三載黜陟,實為良法。先創自我,歐土師之。即美國向用民選,近鑑於吏道之污,一八九二年亦有改用文官試用法者矣。此制之善,則吾可自矜。若改民選,則試補推遷黜陟,法無可行。長吏無黜陟之權,何以督下;下吏無所推遷,亦無所敬忌。吏治安得不污耶?吾國人徒外震於美之富強,以為其法盡美,而不知美民選吏治之害最甚也。吏員、議員通同作弊,營私自利,但工廠與無賴,能運動多數,即可長久把持一方,橫行武斷,良善受其魚肉,無可控訴,審判與律師,受賄而不公,殺人可以無事,報紙為其機關,聽其指使,政黨肆行壓脅,非其黨人受其凌迫,甚者殺人千百而無事,如待吾華人是已。輿論顛倒,方正鉗口,立法案與特別案惟所欲,財政尤亂,支款冒盜,公債妄行。即不至是,而限於地方,人才寡少,故多才識凡下,心術敗壞,貽害地方,莫之振救。美國人苦之,幸其道路交通,故大害尚不甚也。夫以政黨侵入地方行政,各國久垂大戒。若我國道路未通,而黨人聯結,把持民選,如各立國,各道各縣各大鄉各自分裂,可分為無限國土,如土司然。訟獄公案,財政公債,一一橫行,殺人武斷,無施不可。故選舉之末,必為豪猾所得,良善屏黜,必至凶強滔天,中國塗炭,尚可問乎?觀於廣東、湖南,已為前車。然則民選之不可與簡任對行,至明也。或者謂簡任豈必能賢。是固然矣,惟天下無無弊之法,兩害相形,則取其輕。簡任之失人無論矣,若政府能用人得宜,則地方可以舉戢。循良之效,自古已多,況今有議會與報紙監之,難於作弊,然則不為善而無可為。若民選則只能為惡,雖有一薛居州,牽於眾黨人之作奸漁利,欲為善而不可得也。立法者能熟觀乎美國地方民選之害,則可知此制之萬不能行矣。

聞今新令逕名道為觀察,猶勝於襲日本名知事也,然道制未可,或邊方為可用耳,詳見下論。

裁省議

夫積人民而成部落,積部落而成國土;積小國而後成霸國,積霸國而成一統大國,此形勢之自小分而積合者也。為治之道,起於部落,中於立國,卒於大一統,其分治劃區,皆視其地形時勢以為推遷。故為治猶為醫耶,身異時異地異,而方亦異矣。哺嬰兒,飼壯夫,養教之法亦不同。夫人民鄉落小國之治,則農田夫家牛馬之數,至纖悉而莫不舉也。若夫一統專制之時,紀綱法律皆操於上,則必網漏吞舟之魚,疏闊簡易乃能舉之。故文景之尚清淨,蕭曹之言勿擾,老子言為者敗之;二千年來,必當謹循其遺軌,違之則亂。若王莽、王安石欲行周禮,即以擾民是矣。即以王安石一身論,彼自為鄞縣而行青苗,則民獲益;彼為宰相而付群有司行諸新法,則民大擾。王莽若不摹古妄變,而行漢制,雖篡未必亡國。而北宋之亡,論者至溯罪於王安石,亦非無故也。蓋大一統之世,必少外患,專制之治,必總乾綱,夫鮮有外患,則高枕臥治,而不必日訓以民生之不易,禍至之無日,戒懼之不可怠也,不妨縱民之熙熙自理。故法律存之而不必密也,地治聽之而不必修也,養兵無多,薄收其稅,國用已足。於是財政不必講,文學不必督,衛生不必及,城池、道路、農田、溝洫不必修,但求民之不亂,疏網闊目,而國已晏然。老子所謂治大國若烹小鮮,常使民無知無欲,安其居,樂其業,美其服,老死不相往來。二千年來,號稱治世者,如是而已。太史公稱文景之治曰:漢興七十年間,國家無事,守閭閻者食粱肉,為吏者長子孫,眾庶街巷有馬,非遇水旱之災,人給家足,人人自愛而重犯法。後漢之明、章,唐之貞觀,以及宋、明之盛,康、雍之治,不過如此。夫中國稱道之盛治,不過爾爾。中國人古今耳目皆蔽於此,不能更有進化矣。

然以今考之,歷朝治時,俗化或少美,然道路宮室之卑污不修美,人民衣食如牛馬,學校無多,書藏絕少,則郅治盛時,與今同也,在歐美視之,仍是不文明之土番耳。若夫今者,非練兵數百萬,海軍數百艘,不能致強。而一鎮之費數百萬,一艦之費動逾千萬,近者且飛船舞於天上矣。就其民間,則千人之聚,公學、警署、醫院、銀行、信館、電館、書樓必備,且必層樓嚴莊艷麗,價值百數十萬,道路必修,填以塞門剛土方丈之博,夾以綠蔭之嘉樹,田野極綠,無茀草穢物,人民無嘩。是文景、明章、貞觀之治所未得見也。是豈有異術哉?夫春秋戰國之治邑者,治效多可觀,若子賤之治宓,李牧之治雲中,吳起、西門豹之治西河是矣。後世一統,總攬朝綱,以人君之身一,而一日萬幾,勢必不暇,地大官多,理難遍及。故必日裁其小官,而日增其大官,於是暗合併其疆土而不自知。故秦以郡縣二級為行政之區,漢置百郡,制頗善矣。其後則增置刺史州牧,及於晉、宋、六朝,遂於守令上加刺史都督行台諸級,蓋以防邊故也。然其時郡守能直奏事,而太守亦多領刺史,刺史領都督,實相去一階耳。唐時雖有節度、觀察諸使,宋時有轉運、提刑、統制諸使,然郡守、知州亦皆直達奏事,且多大臣朝士出領之。其諸使率領兵農他職,於州郡不全統也。故與縣令實仍為二級之治。唐時三百餘州,宋時四百餘州,而今為府治乃不及二百,是今之知府,實倍唐、宋州治之地,而宋之州地,僅如今直隸州之比也。然而漢之太守,秩二千石,入為三公,能自辟名士為掾屬諸曹;唐之上州刺史,秩三品,與宰相同階,而州郡司馬別駕,亦可入為宰相;宋以親王、宰相出典州,又能妙選幕僚以佐之,而縣之丞簿,亦皆選自士人。今但觀唐、宋各州縣題名刻石之詩文字畫,多可觀者,其修湖堰、橋道、驛舍、公館、民事之碑記亦多文,其下吏之多才,而政治之較修可知也。蓋州郡長官既多大臣出領,否亦朝士遷謫,出入調遣,奏事直接於朝,其權力大,故能舉艱巨,其才政練,故足以任事機,其僚貳上之若別駕司馬通判,下之諸司,亦皆秩高,多有名士任之,若上州別駕司馬,則四五品,與侍郎諸卿同秩,宋之通判皆朝官為之,故補贊多才,為治較易也。

今吾國官制之失敗固多,而行省之官制騖廣而荒,有大國之地利而坐失棄之。《詩》曰:無田甫田,維莠驕驕。舉良田而為莠田,行省之制,最為害也。合中外古今官制之失,誠未有若此之大者也。今舉省督之七大害以明之。

凡為政之體,必在統治有權,然後操縱如意,否則散漫而不舉矣。況當列國競爭之時,非提束整嚴,何能對待?至於兵權,尤非統一不可。若兵權不統於一,則雖以郭子儀之忠武,而九節度之師終敗矣。中國郡縣之制,自漢、唐、宋皆受治於公府台閣,惟蒙古以地大難治,乃設中書行省以治之。省者中書省也,政府也。行省者,分政府也。明與清朝因之,以督撫獨專行省之政,與京師閣部平等出入,同受治於君主,而不隸於閣部也,實為國務大臣,故閣部不能統一指揮之,且多以大學士為總督。元老如曾文正、左文襄、李文忠,皆以大學士、侯伯領總督,其視六曹尚書以翰林循資遷者,望實班資地位,皆遠在其後,故尤輕視,豈惟不能統一指揮之。昔徐壽蘅為兵部尚書,吾問其舉國兵數,徐尚書答曰:吾兵部惟知綠營兵數,若其勇營練軍,各省督撫自為,吾兵部安得知。夫以兵部尚書而無由知全國兵數,況於調遣訓練乎?此其可笑,真不能令外國聞也。今各省自立,各擁兵,陸軍部不能知各省兵數而調遣之,猶之昔也。又試檢閱咸、同諸名督撫書牘,各自練兵,各自籌餉,其末也,各自爭餉。雖以曾文正、左文襄、沈文肅之賢,皆以至交爭餉而互劾。左文襄與郭筠仙同鄉至交也,郭為曾文正保奏署粵撫,則為曾盡力,而左文襄入粵不得餉,卒劾郭去官,而左、沈又為曾薦者也,然不免交惡。曾文正至謂同室起夫戈矛,石交化為豺虎。豈非官制不善有以致之耶!胡文忠以湖北巡撫籌餉而供諸軍,則眾美為齊桓封衛救邢矣。若甲午東事之起,征師各省,經年累月,旨檄頻下,各督撫勉強應徵,則募乞丐以充,而各自供其餉。餉不一律,兵不相統,槍尤不一,此豈待敵強國哉?向見廣西有事,請兵於湘,請械於粵,則湘、粵辭之,苦請固求,卑辭類乞,乃頻請嚴旨嚴迫,乃勉強以客軍舊械應之,然已費時失事,蔓延滋害久矣。以督撫專政之故,故一省有事,敗則其地方官有責任,而鄰省不預焉。故一有事變,各督撫皆以自保疆圉為先,復何暇分餘力以遍助鄰封哉?故甲省練兵而乙省不練,甲省多練而乙省少練,乃至近者川督征藏,而滇督分兵助攻亦不許焉。豈知各省不合力,不統一,必致養癰以成大患。故在昔一統之時,對內則養成禍亂,對外已見甲午東敗之效。而乃一兵一卒,皆拱手而聽之,督撫又皆以保疆圉為詞,言之有故,持之成理,豈能一一而盡黜之哉?故至今尤甚,釀成各省都督自立之禍也。及其末也,則一督撫失人,全省瓦解。今各都督,各自募兵,各練師團,各用私將,其雲裁兵者,空言耳。今已養成唐藩鎮之禍,其甚者阻兵恣睢,欲圖割據,更何論敵外哉?夫兵勢莫貴於統一,而吾官制如此,欲求治兵,豈可得乎?方今保國莫要於兵,即欲行軍民分治之制,則省督挾兵以拒民吏,以圖分立。不革省督之制,則兵無由治,一也。

百政之舉,非財不行。故各國財權無不總於中央政府,乃能兼綜條貫,操縱靈通。今財部無權直達於下,各省財政皆主持於省督,而政府一切仰之。昔各省督撫任意賦課於民,別設善後局,聽其調度,督撫意欲如何,則指揮如意,政府不得難之,且或不得預聞也。政府欲有舉措,或興學校,辦警察,立法官,修監獄,舉海陸軍,而督撫言無財,政府遂絀然而止。晚清欲辦海軍,乃令各督撫認款,雖以江、浙、川、粵之繁富,亦歲任三四十萬而已。然則海軍之舉,雖海枯石爛,必無其期也。故歷經百敗,而無一事能舉,由財權分隸督撫之故。今各省都督自收其稅,不納於國,自借外債,尚且日以請餉為言;政府無所入,則日以借外債為事。昔借一萬萬以築鐵道,國人猶攻之,前清以亡。今內外各自借債,雖得萬萬,如湯沃雪,不為埃及不止也。甚且召各國公共監理財政,則中國永亡矣。今不亟實行統一,則財政永絕,日為乞丐,日求借債,日求監理而未已也,則以各省督不統一之故。今省督自為政,而欲設國稅籌備處,事權相爭,界限不清,必不能行也。弱者爭以筆,強者爭以兵,其患方滋。若不革省督之制,則雖有理財良法,無自而行,且可亡國,二也。

庶政之興,非直達不舉。昔者各政皆歸之於督撫,政府無如何也。一鹽政也,當部議如何,甲省如何辦,而乙省不理。一學政也,部議如何,乙省欲如何辦,而丙省不理。一警政也,部議如何,丁省欲如何辦,而戊省不理。一實業也,部議如何,戊省如何辦,而己省不理。一郵政也,部議如何,己省欲如何辦,而庚省不理。一監獄也,一地方自治也,部議如何,庚省欲如何辦,而辛省不理。皆以督撫意所欲者為之,政府不得干預焉。章程非不奏定,嚴旨非不譴責之,則又以睏乏為詞,以不宜為說,且或實情也。學部言必興某學,民部言必備若干巡警,法部言必備審判官,農工商部言必舉實業,各督撫必曰不能。互相推諉,而百政安有能行之時乎?今各省督自立,益更甚矣。萬國政體,無不中央集權,民間舉事,亦必指臂相使。即欲軍民分治,別立民政長,試問各都督肯以政權相讓乎?各省督各自行政,有同列國,政府令之則拒之,近則政府令不出國門,是以四十里之北京為國也。安有支離散漫如此,而能立國乎?外人即不來瓜分,而內國實已豆剖,故不去省督,則政府必不能統一,政必不行,三也。

督撫之尊重,積數百年矣。昔者布政、按察,實為一省長官,其印為方,其銜曰使,於例本可專摺奏事者也,惟累壓於督撫威積之下,豈惟不敢上奏乎,乃至不敢貽書政府。夫以兩司為使者之尊,位冠全省百僚,府州縣為所牌遣,而抑屈不得少行志意有如此,況其下馬者乎?故一省之吏相聚而言,則曰今日見制台或撫台云何事,見何人,督撫見其人,辦其事,則相與重敬之,督撫不理則俱不理,督撫微言之,則相與傳而謹奉之,無所謂是非也。故所謂省督者,實國王也,真所謂神聖也。或委權屬吏,與其傔從,則其人又代為督撫,惟其意所欲,而布、按側視無敢誰何。然此猶不事事者爾,若督撫貪黷,則全省好貨,政以賄成,吏治皆奸,盜賊盈野矣。若督撫驕橫,則全省顛狂,官方皆亂,紀綱失常矣。且昔者君上有失,尚有大臣言之、言官諫之,雖遭嚴譴,而以諫君上,雖或失官,猶可得名也。至督撫有失,則全省皆默,屬僚畏之不暇,何敢與爭,以爭之不可得名,徒令陰中以禍也。近者有議局,督撫少有所畏,然神靈不可犯之權猶然也。故夫督撫或有才賢,然好尚不同,衰老倦勤者,則司道守令以下皆大賢,皆為專門,同歸無用,而貪黷驕橫者無論也。蓋督撫既不易得人,則全殆同坐廢。豈惟今者,即自遠古至今,賢才常乏於當時,而不肖者又彌滿於當路,又盡然矣。以中國之大,豈乏二百郡守之才?而以官制之謬,督撫一人失,坐令全國司道守令以下數千萬才皆不獲施。以此求治,猶南行而北其轅也。然以上之弊,尚就前清承平言之。今都督自立,以私意署群司,以喜怒專殺戮,體制類國君,僚屬如臣僕。若都督非人,全省荼毒。故不去省督之制,盡屈人才,四也。

且泰西督撫之制,只以行於屬地邊疆,以威重專制行之。英印總督之名曰歪士來(viceroy)。來,王也;歪士,副也。其名義為副王,威重極矣,所以鎮征服之遠藩屬地而威之。法之於安南,荷蘭之於爪哇,日本之於朝鮮、台灣,其總督同之。若施內地之同胞乎,豈有以威待同胞者乎?今之都督,即向之督撫耳。又聞欲改為總監,夫總監之義,日本用之以監高麗者,實師英之設埃及總監。是待征討屬國之例而以待同胞乎?故歐人笑吾中國內地設省都督為野蠻。故不去省督或總監之制,則官制致誚野蠻,五也。

若今日危亡中國之大患,尤在各省都督之自立也。因舊督撫專權之弊,遂成今都督割據之害。蓋直省轄地之廣大,督撫威權之專嚴,本已有半立國之體,適當革命之後,更用軍興之制,各都督擁兵自立,無所稟承,募重兵而專殺戮,用私人而任黜陟,聚貨財而行紙幣,爭地域而事戰攻,肆貪慾而厚賄聚。其於中央政府,只稟正朔而已,豈徒不奉號令,亦且不奉貢職,甚且虛張兵額,反索餉需,動以兵嘩為相脅制。遂致政府自借外債,甘以中國聽人監理,以羈縻之,比之唐之藩鎮,周之列國,殆猶甚焉。各省議局不畏豆剖瓜分之禍,尚為竊權自治之言,日爭自立之圖,以助成專橫之焰。遂致政府號令不行於國門,外人覬覦,議分夫弱肉。而各省都督議員,樂巢危幕,熟寢積薪,爭此席位,肆其貪狼,以為安也,豈不怪哉!假今各都督藉此威重,而能保境息民,雖於救國無關,尚於保民有益,猶之可也。乃各都督雖有賢者,亦只擁此虛名,為下作倀,其心腹爪牙各肆私爭,其部將隊兵日聞殺亂,各都督亦只熟視畏縮,不敢行法也。若夫一省而有數軍政府,一府一縣而有數民政長,朝為無賴之盜賊,夕擁旄鉞之干城,遂使薄海土宇,蜩螗鼎沸,四民失業,困苦流離,劫殺擄掠,無所歸訴,中家可遷,皆徙於外,暴民橫行,良弱魚肉,乃至有田不敢耕,有蠶不敢織,有魚不敢養,有屋而自拆賣之,免資人拆,若再延年,死人過半。政府畏之,爭亂不敢問,拒抗不敢詰,自立則就而授節鉞,或阻兵安忍,同夫割據。日言統一而日愈分裂,高言共和而實事共爭,遂致中國不國,慘險日生。推其所因,則皆省督之制基其害也。假使元、明無是弊制,而前朝早聽吾言,早革行省之區,先廢督撫之制,豈有今日之患,幾亡五千年之中國哉!六也。

夫今之都督,即前之督撫也。至於今日都督之害既極,人遂漸知其害,而思所以救之,故欲行軍民分治之義。在軍興之時,同心允行,亦可謂難得矣。然物無兩大,家無二尊,國無二主,兩雄不並立,二馬不同槽,勢等則爭,物之理也。安有同為一省而容軍民兩長者乎?昔之督撫同城,已為大礙而去之,今何復立之?昔明當承平,總督本領兵戎,後卒侵官而領民政,盡奪巡撫、布政之權。況當統一未定,法律未行之時,挾兵者必頡頏作氣勢。昔者以君主之名分,而每有大將擁兵,猶致寡人守府,況夫都督本上承總督之舊,久握政權,並擁兵柄,豈肯一旦讓權與人?然則徒釀爭亂而已。蓋其病原在省制太大之誤謬也。夫各國軍區與政區劃地不同,天下古今,軍區未有挾省地之大者。不分削省地,不裁都督,而強欲行軍民分治,必不能行,七也。

雖然,以上七者,皆粗言省督之制之害,不足以為政耳。其萬萬不可,猶人所易知也,而舉國議者,未計及夫至纖至悉之治,以為富強之基、文明之美也。此其為害,豈惟省督官制之不善,蓋行省之劃分尤為巨謬大害,與求最相反也。不剷除省字之名目界限,則中國無致富強進文明之理也。

夫自三代與歐美地方行政之制,既莫不自至纖至悉起,降之漢之百郡,唐之三百州,宋之四百州,雖稍疏矣,而猶不如今行省之疏謬也。此惟蒙古之謬制,明誤循之,並非吾中國舊物也。此但求君主獨斷易行,其意惟求不亂,與共和求治最相反也。前時行省,全因明制,行之於一統君主專制之朝,但求不亂,猶之可也。惟施之萬國競爭之時,共和之治,則所求者在纖悉之治,一民一物,皆發揚而妙用之,而不可以求不亂也。求不亂者,如營長城於沙漠之山,求可以遠瞭以制敵而已。求治者如治數畝之圃,百花眾果,五色日求其殊英,碩果日求其偉美,培壅研求,移種改良,氣冷則玻房熱管以暖之,成遲則電氣熱氣以速之,花架高下,花畦繁別,地窖曲折,玻室紛列。其與沙漠萬里,黃沙白草,曠渺無垠者,相反亦甚矣。今百國皆行治圃之法,故以小國致富強。吾國乃行沙漠長城瞭敵黃沙白草極望之法,故以大國致空虛,其成效之得失,不在他制,乃全在劃分行省之故。然而舉國無議剷除之者,即議改省督,亦不過摹仿日本為中央集權之說,而未知至纖至悉之治也。則於求治之道,尚相反也,非惟去治遠而已也。今舉行省之大害宜剷除者,凡有十焉。

今先以諸歐地方行政區證之。法最先,劃定八十七州。英倫為憲政先河,其大僅雲南一省,其劃區名義甚多,而以行政區則多至六十矣。以荷、比之小,略比吾一大府,而荷十六州,比分九州。意亦僅比吾雲南一省,而分六十九州。瑞典近冰海而荒蕪,然亦分二十四州。瑞士蕞爾,而分二十二州。大概英、荷、比分州,略比吾一縣,故其民富,為萬國冠。英、比以工商,荷以農商,比以工礦,皆由政區細密,鼓勵人民為之。法、意立州與宋制同,略比吾直隸州,故其國富次於英、比、荷。惟奧國除匈九萬餘里外,凡十四萬英里,分十四州,地比四川之諸府耳。普九萬餘英里,分十一州,域最為大。然奧、普制,亦不過比吾一府耳。其下分區二級,而州長官以元老大臣為之,權甚重矣,此類漢制也。若奧之分十四州,以人種語言文字不同,不得已因其舊勢而為之。然奧遂不治將危,即在此十四大州分立之制矣。若德諸小聯邦,百數十里,亦皆分州縣數四,是以其治精也,此德所以強也。日本地域等吾四川,而分四十四縣,則亦不過吾兩三縣之比,等吾直州焉,故亦能治強。西班牙如吾兩省,分四十九州。葡萄牙如吾半省,分十七州。若俄分六十四州,則治東俄之故;其西俄本部劃分行政,地域亦甚細矣。若突厥之三十四州,則太大矣,然亦只等吾一道。普地球萬國,未有若中國疆域之大,而劃分行省政區僅廿二之疏闊者也。故為莠驕驕,自然之理也。或謂美之大,亦不過四十五州,而美尤富盛。則美為聯邦,本由各國合成,與歐制不同,與吾一統之俗尤相反,不能妄引也。況亦已倍吾行省之數乎?故譬之歐治如治圃,而吾治若行沙漠也。故行省劃區太大宜剷除,一也。

凡民之才氣智識,抑遏掩閉之,則幽苦困窮;發揚蹈厲之,則光美富實。荷、比、瑞、丹、那之民,僅數百萬,而政府十數部,須大臣十數人,副貳參與之官數十人,出使大臣須數十人,分司長正專門久習者,須數百人,然復書記數百人,守令數百人,國議員百數人,州議員千數人,縣議員萬數人,又有世爵貴族數百,兵官千數,工藝技師亦萬千數。蓋不如是,不足以為國也。德聯邦公侯國,百數十里者亦然,故亦必自立一大學以教之。瑞典三百萬人國耳,而大學在鴨沙者,於歐土有名,吾曾游之,學生三千人。丹墨百餘萬人國耳,自為文字,自立大學,學生亦二三千人,藏書三十餘萬冊,吾亦游之,其貴族亦皆數百。瑞士亦百餘萬人耳,般之大學,吾亦游之,其學生亦三千餘人。其各高等學、專門學不可數。其外交官駐使數十,領事數百,其閱歷之人才多,其文學之人才盛,其博物館、藏書樓、醫院在京邑者數四,其偉麗者或甲諸大國。如荷蘭之博物院,瑞典之議院、戲園,宏麗極矣。其王與太子常步游,吾在瑞典時,瑞王亦嘗便道入吾宅,觀吾藏器焉。太子與王子亦常出與民戲及立語,遊行民間,如吾知縣少爺耳。而大臣群司、貴族公使,相望於道於室,與人民平視相洽,尤無論也。其文章智識,禮法威儀,以日相親聚而相灌注也,則其民智識增而氣象倜儻矣。其宮室、園囿、花木、什器、玩好,以日相過從而相仿效也。則其民宮室、園囿、什器美妙爭勝,而工藝日盛,商務日增矣。故能以數里之國,百許萬之民,發駐使數十,領事數百,一切政體、宮苑、園館與大國比,且或有優勝焉。文明新著於大地,其國權自立,不致若吾國之無治外法權,游美、澳、加者為人凌欺,是亦深可思矣。夫吾國土地人民,與丹墨、那威、瑞士之土地人民乃二百倍,與荷蘭、比利時亦將百倍,然榮辱乃相反若是,則以為治之大相反,若治圃與若治沙漠之故也。嘗考吾國行政之荒陋,何可言耶!吾昔嘗兩至桂林,民無二十萬之富室,書店無通禮,求一能撰碑寫篆者不易得,而百工機器之乏絕無論也。吾租一屋,三間而四進者,黑柱蓋瓦甚文,後有廣園石岩,月租僅四兩。開築費僅四百兩。吾欲制一樟木船,長七丈,分四艙室者,索價僅七十兩。自梧州至桂林,除平樂城外,民間率茅屋,價值錢千,以視紐約銀行街,空地方五尺值美銀三百萬,折值中國銀六百萬,何去之遠也。吾從叔父達爵嘗為廣西之西隆知州,地無蒙館,識字而斷鄉事者皆仰於巫。陽朔山水之勝甲天下矣,吾門人趙生,其地盛族也,平世豐年中資,而五十家中,終歲食粥者常三十家也。即粵中封川縣,二百年來,未有一人登鄉舉者。由以上觀之,則其民之困苦蒙愚,而工商難興,人才難成,可推也。廣西開化二千年,猶若此,則滇、黔可推也。南方猶若此,則北方之樸鄙,益可推也。以視美之大學三百,阿海阿一州大學已三十,何去之遠也。昔者閉關,有若諸星之相望,猶可無礙。今則萬國交通,海水平流,以富役貧,以智治愚。然則吾有若廣西者之人民智識工藝財富,比之比、荷、丹墨,其去幾何。比、荷之民富攤計,每人在四百磅上,以中國幣計之,則四千五百元以上。吾廣西滇桂人民攤計,未知得四元以上否也。故彼諸歐國之以智識才練新學,相親聚而相灌輸者若何,吾國人之以愚蒙喬野相親聚而相閉塞者若何。彼諸歐人之以宮室、園囿、什器、機器、珍異奇偉相感而相仿效若何,吾國人之以荒陋、粗頑、困苦相感視而相遏塞若何,可以是推之。嗟夫!文明者,富美之別名耳;野蠻者,荒陋粗頑困苦之別名耳。若夫由富美而生盛強,由粗陋困苦而生危弱,祖孫父子,生產自然,亦無事多為譬引也。春秋中原,土地幾何,人民幾何,其魯、衛、宋、鄭、陳、蔡、曹、許、滕、薛、杞、莒土地幾何,人民幾何,而人才輩出,器物精美,工商繁盛,今一統之世乃不能比之,是果何由?及觀今諸歐小國,而恍然於其故也。德自柏林人口三百萬外,湃認王國之免痕京,民百餘萬,薩遜王國之爹厘士頓京,民百萬,漢堡近海,將百萬,立色市亦將百萬,佉論近比之大都會,人民五十萬,佛蘭拂為中央大市,人民六十萬,奪賒多父市亦六十萬,滑敦伯王國之士篤吉京,民四十萬。他公侯邦京邑,二三十萬人之都會無數,十萬以上者益不可數。吾游歪麻埃士拿公國,其公囿十五,大皆十里,長林麋鹿相望,離宮十五,皆明靘,其公私蓄三萬萬,其公夫人嫁資二萬萬,民藉其數萬萬,可大振工商業矣。且既立邦,則有卿士大夫世爵千數,故遂為工商走集,而民易富聚也。易富聚,故宮館器物益精麗,而文明愈盛。此適與吾國得一反比例也。德之貴族三十萬,貴族皆築大第,田連阡陌,不屑工商業。德今該撒威廉二世欲鼓勵工商業,一夕大宴三十萬之世爵,令各認一業,三十萬貴族乃盡以其大第廣田質於銀行,而舉工商業,故不年月而百工商業驟盛,則貴族繁多之力也。若美則反是,舉國平等,惟富是尚,全國惟總統與九部卿大理長數人稍為貴異耳。故地方自治至精,尤以奢麗都美相尚,而務思新藝,營大工以自表異,而無有他物加其上。然美、德皆以分治極精而收治效,其於中央必集權者,亦必集之極密,故能使地方發達,以致其富,國力充健,以致其強。此誠古今最新異之政體,而美、德幸遇而得分合之宜者也。假使吾國千五百縣,或此二百府,皆略如德,每府各有貴族卿士大夫,數百縣如小邦,則百數其卿士大夫,游聘歷問駐紮,其議員辨難,增長才識,以相灌輸若何,其宮室園囿器用之增華競美若何,工藝不求增而自增,商務不求大而自大,互相引進,富盛日升。以我二百之荷、比,一千七百之歪麻埃士拿,地球萬國,孰與京焉!雖德之聯邦乃出天然,非可摹仿,吾更不可裂中國為聯邦,但稍師其意,欲崇州郡之體制耳。吾此義乎,舉今中國尚儉尚朴尚塞之舊俗,固相反。抑尚儉尚朴尚塞之俗也,乃老子所謂使民安其居、樂其業、美其服、老死不相往來之治,所謂為治非以明民,將以愚之,以致中國今日衰頹之效,而適當一統閉關之時,合行之也。若列國並立之時,如魯、衛、晉、齊、楚、秦、宋、鄭,須才孔亟,富強尤殷,豈可復行此愚民之俗?果若行之,急亡而從淘汰耳。然則行省之區域,省督之官制,至疏極闊,適以奉行此老學,而與古春秋、今歐美之治俗相反。今之欲議官制、定行政區者,亦可醒然悟矣。故行省粗製之反於求治,必當剷除,二也。

夫以省為政區議員選舉,亦必以政府為選舉,如以荷、比為一選舉區矣。如此大區,萬國所無,且勢必首府盡得選權,而各府必有不及舉者,則又不均矣。或且數府不得一議員,將來必生大反對之禍,即使倖免,而一府無選員,則於國家不關切,或無以盡其地利,亦大非代議攝影之意也。欲預救之,苟不去行省之名義界限,無可挽也。故行省之必當剷除,三也。

凡官制疏通,則民事易舉,而民氣易揚;官制層多,遏抑阻擱,則民事難舉,民氣難揚。瑞士一切皆民舉議員,二十二村邑之上即為國。德國諸小國,自邑以上即為國矣。布加利牙人告我曰,自背突自立後,行一議院制,民自縣以上,即至國矣。故百事旦夕立舉,民氣大揚,工商大興。美自鄉邑以上,即為其聯邦之伯矣,故百政易舉,民氣易揚,工商大興。諸歐鄉邑以上為州,亦僅二級。普則有三級,而政體權限不同,民事猶易達也。日本村市郡縣亦三級。若吾國省域既大,自鄉至縣有行二十日者,若自邊縣至省會有四五十日者,而一切大事,昔者必縣上於府,府上於道,乃上於司,然後詳督撫,乃始上於政府。政府之下於民,亦必一切下督撫,而後由督撫飭司札府,又待府札縣,而後下於民間。有司政事叢繁,又時疾病,豈能立辦?層層延擱,級級需時,費紙筆,敗人事,失機宜甚矣。以當今萬國競爭之會,尤相反矣。今即裁府,仍有司、道、縣之三級也。夫以諸歐國土之小,而又鐵路若網,電線、電話如織,然而官區層級猶若是其少也。吾國幅員既廣,地比全歐,鐵路、電線、電話皆未通也,甚且馬車路未通,小民赴訴於令長,已若帝天,而行政官級乃加累焉。民事談何容易而上達?吾在瑞典雇一仆,而翌日行,其國例須外部發出境紙,乃夕間即得。若夫吾國請官出入口文憑發照者,不費千金、經三五月,豈可得哉?況外部乎?又如商律,成一公司,須稟部派官查驗,試問雲南、新疆之途,如何能走京師,請部查驗乎?今工商林礦學校之業,例須稟告於督撫,或請願或存案,試問邊縣談何容易走省會而為之乎?若夫銀行為理財之要,以一省立銀行,何能逮於月余行程之鄉縣乎?使民業難發揚也,是欲求富民而塞其門、絕其途也。孟子言治,先定經界,今亦宜先整全國土田稅則,亦籌財大道也。今欲查戶口而不能措手,何況土田?由行省太大難辦故也。若析為府縣而責辦之,地小猶易為也。尤謬者,既多此行政之級,即因此級以定等差。即如學問,豈有等級?乃德聯邦小國,猶有一大學,美各州皆有十數大學。而以吾行省之大,十倍於德之聯邦也,昔為屈於行省之故,乃亦不得名大學,而名為高等學;一府之大,尤當諸歐荷、比、丹、挪諸國,乃亦屈於行政區級,僅設一中學;若縣則當德聯邦小國矣,更屈為小學。即外人譯我者,以省當其州,道當其縣矣,府已屈譯為一鄉,縣則無可比數矣。是因多設行政區級,而屈吾國民之資格也。故行省必當剷除者,四也。

且既有行政之大,則必存道府分治之級。督撫雖極才,斷無力能治及邊府纖悉之治。道府雖才賢,而地位名望皆卑微,上之不能直達政府,下之不能奔走士夫,凡有所興作,欲請款而不能,欲舉措除革而不可,有所用人調遣,欲調派而不能。士大夫之懷才而抱能者,孰肯驅策於一道府哉?夫一道府治地之大,當荷、比之國,大于丹、挪焉。以中國曠莽之地,百利應興,百弊應除,而長官不能措一事,不易興革一事,不能請款,不能用人,何以能治?今議汰道府而又設觀察使,豈非必存多級,不得已者乎?一言蔽之,行省猶存,省督皆賢,不過使地方不亂而為曠莽之區,不能改也。今萬國競爭之世,猶可以曠莽之墟敵富強之鄰乎?故欲求纖悉之治,力行道之制,必當剷除省制,而後觀察使得有權以行政,五也。

且行省未裁,則議局只有省而無道府,其於一道府公共之利害,固太疏矣。就閩、粵論,則潮瓊與廣,漳泉與福,潯寧與桂,溫台與杭,語言迥殊,潮瓊、漳泉尤有獨立之資格,瓊獨處絕海,尤當獎勵獨立,俾易於興利除害。若布加利牙自立,驟易發達,此其明效大驗也。故不去行省,則人民層級太隔,議局太疏闊,而興利除害難。故行省之必宜剷除,六也。

萬國地方稅,只有二級,若三級則極多矣。今既有鄉縣稅矣,而他日必復有道稅,若行省不裁,必當立行省地方稅矣。今雖未定省稅,而將來必將定行省地方稅,民力已困竭,何能供此四層稅之重剝乎?此尤萬難之事。故就民稅論之,行省之必應剷除,七也。

近議者多眷眷於省之舊制,決裁道府,而以都督直領州縣,是奇謬尤甚矣。蓋省督之專兵財,而中央不能集權如故也。行省地大而治廣易荒,令長官卑而民氣不揚如故也,諮議局之太疏如故也。行省之遺害不改,更如上所云云也。近司道府已久類贅瘤,州縣大事無不直達於督撫,若然則今之治效已足矣。夫萬國內部,豈有領分治之政區百餘者?行政大區,豈聞領分治之區百餘者?今各省吏議,已言浙之於溫處,閩之於汀漳,蘇之於徐淮,力實不達,況新疆之於喀什噶爾乎?四川民政長張培爵,力言省地遼闊,縣治太遠,裁道府後,鞭長莫及,盜賊益盛,吏治益難,民苦莫訴。言極深切,此實創說者之淺於閱歷,致一時誤於奉行,今不得已補救之以道,則何如勿裁府乎?其不可行,殆不待駁也。行省之必應剷除,八也。

議者又欲以省督兵財之權歸之各部,別設總監,或名民政長,仍領諸司,專地方之行政。則省治太廣,地大而荒,令長官卑,民氣難揚,於求治之意仍相反也。況行省之名義界限未除,而亂危中國如故也,諮議局之太疏如故也。故吾無論都督應裁否也,而行省最應根本剷除,九也。

夫省都督之制大害如此,行省之大區大害如彼。今則割據自立,幾亡中國,遂至若是。考古今,審中外,未聞有省督之為善,然而不剷除者,是欲中國之速亡也。即不裁去督制,亦必當舉行省之名目界限掃除之。政府議院者,深明省之為害,而立廢之。則都督自立割據之大害,立可銷除,中國庶幾一統而存生命焉。雖使舜、禹復生,俾士麥復起,為中國計,不能易吾言也。

存府議

若政府議院皆知省之為害而立廢之,則都督之自立即隨之而消除,永絕割據之大害,深得一統之良規矣。至是時,以何為行政區乎?政以纖悉為尚,則如英、日以縣為行政區可乎?無如吾國至大,為縣凡一千五百餘,繁瑣已甚,乃不能行也。省既廢矣,縣不可行,然則較量於道與府,以為行政區孰宜乎?竊以為道創在明世,乃軍政區上控區,而非民政區也。試比較之,則知自古以府為行政區,無以易也。

一則府直州之區域,乃地理之天然區域也。吾國之地,山水回互,甚類歐土,誠大地之佳所,非若美洲、印度之萬里平原也,又非若埃及、突厥、波斯之萬里沙漠也。自直隸、河南、奉天有一二千里之大原,此外山河表里,率以三數百里為一區。故吾千年之州郡,即皆由是而劃焉。吾粵人也,以粵言之。潮州臨海,山水自為一區,故風俗語言亦自為風氣。惠州環東江,自為一區,故風俗語言自為風氣。嘉州雖小,而近嶺,風俗語言亦自為風氣。至瓊州與雷州對海,而語言風俗不同,各自為風氣。即連州、韶州,語言風俗亦不同。此歷朝劃州境所由來也。夫人類視語言風俗相合者為相親,不相合者不能親,乃人之情也。故在海外華僑中,有四邑會館,新會、新寧、恩平、開平為之。有三邑會館,南海、番禺、順德為之。而肇慶之鶴山,多附於三邑焉。三邑與四邑常不和而相爭,甚至有閉關絕市之事。夫新會、新寧與南海、番禺,皆廣府也,恩平、開平與鶴山,皆肇慶也,而其相親合,與相反攻者乃適得其反,則以語言風俗相同相異故也。今若不以府為區而廢之,但從道乎,則以何地為都會?凡長官所駐,百司所集,為議局所設,即占優勝之地。既強惠、嘉以就潮,復強雷以就瓊,皆非人情所樂也。昔張之洞為粵督,提各府之金錢,以為廣雅書院,而所便益者廣人為多,則邊府怨焉。民國既建,都會之地,所以開學校,辟工場,惠商賈,修道路,治河渠,用人才,皆必在其都會之地,非大治後,不能有餘力至於他郡。此乃先後不得已之勢也。然若是則首府常占利益,而邊地難以發達。國家均視地方,豈有親疏,豈可令邊府不發達乎?國家有邊地而輕棄之,豈治國之宜哉?

且即強語言風俗不同者而合之,則利害各殊,得失各異。故首府與邊府人多不和,若舉議員,以道為區,則如惠潮嘉道也,議員必盡為潮人所得,惠嘉豈能甘心乎?故設各學於潮,而惠嘉人語言不通,離親戚,裹餱糧,千里負笈至潮焉,惠嘉人能無怨乎?又今民國,吏仕其鄉,然仕官必益首都之人,而邊遠人不便於千里從官,又不能無怨矣。不均不和,則爭亂起矣,否亦情疏闊而不關切,則治難矣。夫建行政之區,以為民也,令民不和不均,又豈為民之宜哉?故以道為政區,則惠潮嘉道為一區,南韶連道為一區,雷瓊道為一區,已犯邊民難發達,各府民不和均之弊矣。推之各省,當亦同。夫經此大變而得改政區矣,則何為不止於至善,而復因陋就簡,以再誤民,何為乎?若以一州府為行政區,有如惠州、潮州、嘉應州、瓊州、州、連州、韶州,各自為政,各開議局,而議其得失利害,語言同則議便,風俗同則舉行易,關切同則利害一,興味深。故依地理天然之域,以為行政之區,必不可改矣。惟府州能之,若道則不能。

二則府之區域,乃行政之適宜區域也。每府直州屬縣,多以十計,少則三四。自邊遠外,每府地方率三二百里,若遍開馬路,可二三日程而畢達,以通道路而便運輸,以計戶口而行選舉,以量土田而清台帳,以製圖質而明地理,以辟山林而舉農林牧礦,以開水利而導河渠漁稻,以阜都市而豐工藝商貨,皆非地小道近二三日程者不能舉行。其尤要者,開銀行以興商市,勸農工,若數府之地,則徒益首都,而邊府必失利權。邊縣遠鄉市中以時之要需,必無從而應之,尤非所以闢地利、阜民生也。夫舉大政者,必待大權。故非劃府為行政區,以漢太守、唐刺史、宋知州、近時巡撫例,予以高秩重權,設以議局,則不能舉也。蓋有高秩重權,以指揮行政,辟舉官僚,有專議局以監督工程,籌措款項,有銀行以發行公債,通裕金融,而後大政克舉也。若以道為之,則設大吏同,予大權同,設議局同,然以數大吏、數大權、數議局分辦之,與以一大吏、一重權、一議局合辦之,其效之難易、疏密、遲速,即可因其地之大小、民之多寡而比例計之。故在府易辦者,至道之大則難數倍;在府辦之甚密者,在道辦之則極粗疏;在府辦之可期速成者,在道辦之則告成無日。今經大亂後,欲阜民生而舉新政,豈可令其粗疏遲疑哉?則惟府為宜,道不宜也。

原夫自明以來,政區之界,大之為省,小之為縣,中之為府,而道非以為政區也。但以省治過大,特設按察副使僉事,以為上控區;特設參政參議之兵備道,與總兵同駐,以為軍政區。故其地鳩合數府,多控邊要。今法國之小,猶有上控區廿四。然則以道為上控區,為太疏矣。吾國之府,原備覆審,則以一府為上控院區,稍得其宜,而道握要區,最宜為軍政區者也。每道徵兵,各成一師團,則吾國有百鎮重兵,可以建威銷萌矣。今理財未成,每道每年先練一旅團,漸成師團可也。若以之為行政區,則從古無之,以從古皆以州郡為政區也。若唐之道,同於漢之州,即今之省也,與今之道實不同也。今以道為軍政區,軍民既分,其都督領兵者,即改領其道之兵可也。宋時分軍九十餘,今照行之可也。其有要區重鎮,則可兼統諸都督,名為大都督,是在擇地而施、擇人而用之。若以為行政區,則雜揉數府,兼按數天然之區域,語言風俗多不同,施之行政,施之合議,阻礙極多,竊期期以為不可行也。夫行政之區宜至密,而縣治千五百,則太繁不可行,道治兼雜諸府,又太雜不能治。然則廢省之後,舍府無由也。近考之漢、唐、宋之舊制既同,遠征之英、法、意、普、日本、荷、比、奧、瑞之州域,而無少異。然則以府為行政區,無以易矣。

道府州劃區官制議

遍游歐美園林之美,莫如德之威廉舒(Wilkelmetake)矣。昔置法王拿破崙第三處也。宮前一花畦,如大氍毹,地十弓,而費廿萬,凡植花草三千種,而種各異,日用工人數四,而植物學士作大匠督之,是以有若斯之奇麗也。跨明駝,張錦棚,走埃及尼羅河源,廿余日至亞東,黃沙極目,亘無他物,中道索索然思歸矣。走電車於加拿大落機山,陰彌數日,白草蕭蕭,遠遠時見帳牧馬牛群,或矮木,採金炭礦而已。至佳水草處,乃小有麥,或短林,吾至長城塞外亦然。吾園居粵城之花埭,花埭之花農也,佃一畝而藝百花,濃萃無隙地,自茉莉、玫瑰、桂菊、洋桃,紅綠黃白,爛然盈目。課耕溉種,下料必足,各以時貢其地力所有,摘盈巨籮而售之。夫婦子女數人勞動猶不及,尚待雇散傭之助。畝租六七兩,然以養一家數口,偃然有餘,飯稻羹魚,食肉飲酒,歲時鮮衣觀劇赴會矣。昔自津乘騾車入京,道廣數丈,聽車四旁行,無斥者。一夫而種地十數頃,飛沙障目,地多不耕,農主視之若未知愛惜然。且此十數頃所入寡薄,納稅畝僅十三錢,天下之至輕稅未有過此,而農夫居食若牛馬。出山海關之汽車,遵海旁數百里,皆蕪茀棄不耕。故北人田連阡陌,而形狀荒落貧苦;南人無立錐,或百數十畝之入,則富樂文美。蓋農田外,又多事工商也。識者觀乎此,可以悟治國,可以明政區。

德之漢堡自立國,地僅二十九啟羅邁當,若吾七十里,十年前人民五六十萬,今九十餘萬,而歲稅將二萬萬。此猶曰海港也。走馬薩遜之京,爹厘士頓連岡廿里,旌旗壘場,相屬森然,蓋屯兵四萬餘人。夫薩遜為德蕞爾聯邦,全國山谷崎嶇,人民四百餘萬,不過比吾粵新會、順德二縣,然宿重兵如此其嚴多也。吾一大省無以比之。薩遜為小王國,其貴族世爵,自公侯以下凡五百餘人,其宮室之精麗,為歐土建築著名者。其博物館為故王宮,妙麗幾冠歐土。其他宮樹夾噫路備河者,閎麗飛驚,一屋動以千百萬計,比比皆是也。其王所藏珍寶金銀牙寶石銅,延數十室,凡值八兆也。此猶曰王國也。

埃士拿歪罵,公國耳,地僅百餘里,而公有別苑十五所,皆有離宮,豐草長林,囿皆數十里,絕無人影,只見麋鹿,歲祿百餘萬,私公產三萬萬,而民無論焉。試問吾一縣公私之富幾何?他若基窪獵外最小侯國,亦視此矣。

若丹麥乎,與我通使駐京者四十年矣。今人民二百餘萬,十年前民不過百餘萬,變法不過五六十年。其地苦寒,多不毛,僅恃小麥、畜牧、販牛脂雞子以養全國。而京城壯麗,文學崇修,其一館囿費幾千百萬,為歐名國。其遣使遍百國,費繁無數。是遵何道而至哉?若荷蘭、比利時,人民不過四五百萬,地比吾一府,其治盛民富,且冠全歐。英、法、德吾不複述之矣。

布加利牙國,自突厥以一郡分立,三十年者也。昔為荒郡,今吾入其都,則舉目皆新工程也。築道者,營室者,修河者,營工廠者,薨薨相屬。一歲館費數百萬。士人高談某事仿某國,某物仿某國,議院一議即行之,故驟起若狂,百事皆興,今日能率四十萬兵以破突厥,其氣疏以達使然也。美國五六十年之間驟盛,固由物質學所致,然地方自治逢涌成之而極速也。然是皆歐美甚遠之政,請觀於日本之取我台灣而治之。吾昔稅台灣,歲入數十萬,今日人之台歲入三千餘萬,凡百倍焉。台灣銀行資本僅一百二十五萬耳,既整頓全台,又有數百萬借與吾國,且擅蔗糖、樟腦之大利焉。吾昔之吏,道府至數縣令暨教職武官,不過三十餘;而日本則特立總督之總權,其下設官幾三千人,一縣官之下,並設群司,官僚百數。自不知為政而篤守舊法者,開口豈不曰裁冗員、省糜費哉?日本之為政,非愚而若此也。又旁觀於英人之治南洋與香港,德人之治膠州,皆於彈丸數十里之地,設大官,分庶職無數。其華民政務司之治理,精細入微。此其藩屬地,治之至疏者,然猶如此。

誠上考吾之《周禮》,六官之屬,三百餘職,設官六萬三千六百七十五員,百數十里至立諸侯之國,設官無數。一鄉萬五百家耳,而立鄉大夫之尊,州長黨正,管二千五與五百家,亦在大夫之列。其他閭師、司市、貨人、廛人、士均、士訓、稻人、跡人、草人、囿人、牧人、牛人、媒氏、掌葛、掌染、掌炭、甸師、獸人、鱉人、臘人、羊人、掌固、司險、候人、環人、山師、川師禁暴野廬山虞、林衡、澤虞、場人,何其纖悉也。歐陽修謂周人設官之多,何以頒祿,實不可解。蓋經後世大一統疏闊之治,後雖以大儒,亦不得古人治法之解矣。

夫歐人蕞爾小國,何以富強,而吾極大國,何以不如之?周人封建小侯,何以能精密自立,而吾今大一統,何以凋疏若此?互較比觀,可以悟今者治國之術,可以明行政區與外官制之方矣。昔吾戊戌上書,及著《官制考》,以才人寡乏,驟難改府,故權以一道為行政至大之區,而少須後時改道存府,此一時之權論耳。合舉國皆以道為然,政府亦已行之,然今實不可也。為今之計,政區只立府、縣二級,其道制可存者,惟邊要岩疆耳。以道領縣,位如昔巡撫,余內地皆宜為府、州矣。昔唐人三百州,宋時四百州,今不及二百府,比於唐、宋,實已地大逾其半;比之諸歐,已似奧、普,過於英、法、意、瑞、荷、比遠矣。故今必裁行省,去都督,撤諸道,以府為行政至大之區,上達政府,每府立尹,照順天、奉天兩尹之事權體制,視巡撫而稍簡,俾尊重而易行。仿唐州郡分上中下制,首府若繁府為上府,簡府為中府,其極簡小直州為下府,去直隸字,聽其專達。其太荒陋之地則並之,更迭內外,則於興利除弊,舉措調遣,用人籌款,稍為易矣。中國地大,府治又大,百事待舉,不可如日本府縣之輕,大概近於奧、普州長之制,重其事權,而以議局監之。人才以用而易伸,地利以小而易辟,此為決定之義。外之歐、日,內之漢、唐、宋行之而效,漢之太守,上承台閣,明初布政,上承六部,乃我舊制,即無奧、普,亦當我用我法行之。此亦酌中外、審古今而不可易者矣。

至於一府之下,遍設諸司,合衙而治,上直辦事,則漢太守諸曹之舊法也。設行政會,諸司會議,而尹為之長,此又歐美所通行者。此亦定義,不待議者,惟提法獨立,兵為國防,稅與專賣理財之司,隸於財部,路線、遞信、車船隸於交通部。此數官者,皆遙隸京師,非尹權所能及,不兼轄,不設僚。若夫學校、警察、農工、商礦、衛生、道路、土木,皆因地宜設諸司,立長丞,下分科曹,置史書,如今直省之制,而兼采歐、日,設秘書,置參事,加重加密可也。惟設一長史,為諸司長,受命於尹而可以權尹事者。諸司長皆不設品,聽尹自辟舉充之,下尹一等,今注意專以裁行省都督為主,不詳參佐之制焉。

其縣亦宜重之,亦名以尹或民政長,但隸於府尹,不隸於諸司。蓋漢縣令不隸於郡功曹,唐縣令不隸於郡司戶,歐美州縣制亦然。蓋縣尹為周之子男大夫,漢令千石。日本之縣知事,大者一等,次亦二等,僅下大臣一階,以地位已尊,不可多屈。吾國知縣,今改為民政長,或知事,然自都督而下為司道,亦為長官,故縣官權雖大,而位仍卑,實為極謬之制也。蓋以令長當侯封,下有百僚,令長不崇,則賢士夫恥為其屬,將無人才可用也。今宜極崇其地位,大縣升以簡任二等,小縣升以簡任三等,或采宋制為直隸縣,直達於政府,不隸於府尹,或令重人遙領而時臨之。州用長史以代任事,俾其氣疏以達,民智民業皆易發揚。試鑒德之聯邦乎,所關非細故也。

縣立諸曹,略如府州之制。諸曹之長,古大夫也。秩薦任,亦立長史,總諸曹受命於縣尹長,而可以權其事焉。諸曹皆合衙而治,設行政會。諸曹同議,而尹為之長,尹並監縣議會焉。縣佐僚之制,亦分科曹,置史書,今注重於裁省督,不及詳焉。美改共和,而官制皆行英之舊,自總統外,不少改焉。今官名皆改,令人不能識其高下及職掌,果何益乎?百官名皆改而獨存主事一名,豈以日本有之則可存乎?地方官改為知事,亦復何益?日本人久已笑之,何如我用我法,似不必多改官名,以亂民耳目也。

兵、刑、財三者,政府之大權,萬不能假於地方分治者也。今行省諸司中,財、法二司本於宋、明,其來自古,皆上承諸部,而與地方行政官不相系屬焉。其與府尹地位平行,如向來將軍、學政之與督撫可也。惟交通部設官在各府治者,若運使之類,亦與府尹平行,如昔織造關榷之與督撫也。惟其分區,不必限以一省,如提法之司,為自縣上控之院。各國皆有鐵路,其地已縮,然德今之聯邦百里小國,皆有一上控院,其法、意諸國,地當吾一二省,而上控院皆十數,法且二十四,日本亦七。安有吾行省之大,僅設一上控院乎?吾國既多無鐵路,邊縣詣省會,多有三四十日程者,豈可以此苦限小民乎?按道之舊制,為按察副使,實法官也。今宜以府為一上控區,否則復道為按察之舊制,以一道為一上控院,其亦庶乎其可也。若鹽運使乎,兩廣、兩淮設一官,亦無限以行省矣。惟國稅官可設總監,其屬每縣設稅官而總領之,亦於一道可也。昔日財政江蘇有二布政使焉。台灣本一府,別自為布政使,與行省分府之制不相關也。交涉使印度有之,此為交涉最沖繁之地設之,皆宜直隸外部,更與省府之制不相關焉。要之,行省既裁,則行省之名義界限必當盡裁。其有設官轄壤稍近於行省地界者,亦只指明府名道名雲某某等處,或改新名焉,不可重用舊省名,以絕遺蹟。庶幾行省名義界限銷除淨盡,然後人民省界之心,乃可掃除焉。

昔《禹貢》劃中國地方之治,分為五服,其意蓋深遠,惜後世不知採用。考之英之自治,英倫甸服也,士葛蘭、阿爾蘭采服也。故三島已分內外矣。其待奧洲、加拿大,羈縻之荒服也。印度蕃服也。香港、新架坡等,衛服也。唐之有羈縻州,亦待荒服之義。

今吾欲劃中國為三服,其長城及截海以內,中國舊壤,曰甸服,以府州立尹治之,府即州也。考府名起於宋之親王領州,故升為府,或帝者所生之地,後宰相領州,及漢公府為府,故開府極重,今宜復古制,一律改名為州。今都督類古之開府,故州郡不必以府名,若不欲多改,則大府曰府,小府與直州為州。

沿邊要地,命曰要服,以道治之。若滇、桂之邊,瓊州之島,東三省之邊,四川之邊,新疆之近邊,內蒙古之近邊,是也。道立巡撫,若必不用舊名,則今之名宣撫、鎮撫、觀察皆可也。西藏、新疆、內外蒙古、東三省之邊,命曰荒服。此可用今制之都督治之。然美、法改共和,其官制仍用英加份拿之名,今何必改總督、巡撫二名乎?藏總督駐拉薩,新疆名不文,漢名西域宜用之。西域總督駐伊犁,外蒙古總督駐庫倫,內蒙古總督駐歸化城,如英之印度總督、法之安南總督、荷蘭之爪哇總督、日本之台灣總督之制,兼總兵財、民政。其就近之巡撫、府尹之權,無所不統,以威重鎮邊,吾總督舊制類似之,於此可留,而英印度總督,仍受統於英京印度部,日本亦然,吾可兼采英印度、日台灣之制。

道、府、州,三者異名,而皆為地方行政上級最大之區,若唐州之有上中下。特道以撫邊,故重以巡撫。州以地小於府,而因舊名,其為內地民治通名為民尹,則一也。但若唐中上下刺史之稍異品耳。日本縣知事,亦有一二等之殊,其制一也。但日本國小,易於控治,其府縣知事,隸於內部,權任極輕。吾國地大而遠,或多在邊,萬不能引日本府縣之例也。應極重府尹之權位,若奧、普之州長可也。

大概吉林、黑龍江皆道也,宜裁省名,其道府皆宜裁去,其縣無多,以巡撫道領縣為二級可也。升重縣尹之位,而巡撫時巡之。各國督撫皆不常厥居,以時分巡,居於屬壤也。令全道之人士,開諮議局以議全道之政,並設諸司為行政會,而巡撫為之長。若慮地遠難控,設分巡使,如舊分巡道,以察吏安民,不以為行政區焉。巡撫所以異於尹者,以兼總兵財之權,與總督同,亦與舊制巡撫同也,故殊其制。

滇、桂二邊,瓊州絕島遼遠,而界強鄰,不能以內地府州治也,宜選威重之人鎮之,假以兵財總權。請以南寧、太平歸順龍州為一道,古為眾郡,即以為名,置巡撫以鎮之。直領州縣而裁道府,設分巡使以視岩疆,並設諸司,一若吉林、黑龍江之制。滇之大理、騰越、永昌為一道,古為南詔大理國,請以大理或南詔名之,設一巡撫。滇東領蒙自之關,若澂江、臨安為一道,此牂柯之源,名曰牂柯道,置巡撫,總兵財之權以鎮之。瓊州孤島為一道,置巡撫直領州縣,巡撫總兵財之權以經營之。或割廉、欽、雷並屬之,俾廣土眾民,易為籌辦而防守焉。皆裁去道府,並設諸司,北海或設分巡使以鎮之,不為政區,一切皆若吉林、黑龍江之制。四川雅州府、打箭爐廳亦升道,置巡撫以通藏路,近西邊數府州並屬焉。俾廣土眾民,以資控御。唐世有西節度使,以資鎮攝,今可用其名曰西川道。及巡撫亦一若吉林、黑龍江之制。此內地之五道巡撫,皆以控邊,體制若昔巡撫矣,皆以才略重人充之。次則青海、熱河、察哈爾河三處,應仿吉林、黑龍江制,改為道,置巡撫以綏牧鎮守之。若慮其瘠小,則割附近府縣隸焉。俾廣土眾民,易為展布,重其事權而牧守之。與以兵財之權,而罷各省之協餉,立特權銀行,歲撥巨款,俾其興利。與吉、黑凡十道巡撫,皆不可少者也。德國之鎮所割法之奧斯鹿林、羅丁覲兩州,總管者亦特重事權,兼統兵戎,異於諸州,略若英之總督焉。茲可用此例焉。若夫蒙古沿邊,若烏理雅蘇台、科布多、阿爾泰,與夫綏遠城六處,舊設將軍者,亦可一律改為道,置巡撫,割就今之地方可隸者屬焉。雖不能如吉、黑,亦可以開地利、發民治,而兼總兵財法權可也。其後藏阿里之處,或亦可設道,置巡撫,惟皆節制於總督。若吉林、黑龍江之制,合共應設十五六道,十五六巡撫焉。若歸化城伊犁不駐總督,則設巡撫,應為十九道巡撫焉。若新疆諸府縣,或可作天山南、天山北、哈密三道置巡撫,亦節制於總督。其縣城太遠,不能轄治者,或設分巡使鎮之,但不以為行政區,若今新疆人民眾多,則不可以荒莽為治也。仍因舊府升重為尹,俾易行民政,惟此尹隸於總督,不隸閣部耳。此則在熟於新疆地宜者酌定之。

增設東西南北中遼蒙准藏九部議

府州將二百,誰領之乎?直達於朝乎,則今設國務院矣。但如各國設一內部以領之乎?吾國地大比全歐,無人能領此二百府,不能任也。況又有十九道、五督乎?中外之制,無可依據。吾舊著《官制議》,特立中、東、西、南、北五部,領內地之制,又立遼、蒙、准、藏四部,皆設尚書於京師,蓋極籌思而後得之者,竊以為不能易也。今錄民政九部議以備採擇。

英國十一萬方里,如雲南、直隸一省,尚不及吾四川土地三分之二,而其內務分有八部,大臣皆在京師,並相政府。一曰內務大臣,專理英倫、威耳士;二曰地方局,掌英倫自治之事;三曰愛爾蘭大臣;四曰蘇格蘭大臣;五曰愛爾蘭總督書記長官;六曰卡斯高公,領大法官,並殖民印度二部大臣,則為八大臣矣。皆分任各省民政之事,而駐京師者也。其職掌警察、衛生、監獄、礦山、製造等事,及夫地方自治之長吏議員集會皆歸焉。既有外吏,而京師乃有八部大臣總之。如此其繁詳也,而吾國之大,乃無一官。內務部舊為民部,只辦京城警察,而於數者實不及也。用人之政,則皆歸地方長吏也。漢之司隸近之,統察十三州之吏,然亦不盡似。或者周代及漢之司徒乎,然三公職實難分也,今則無一官理之。夫民部之司,各國不同,綜其大端,選用地方官吏,監督其行政,凡議員選舉,警察、監獄、衛生、保險、賑恤、救濟、地理、道路、祠寺、醫術、檢疫、出版、版權、土木統計、特許諸事,除礦山、土木另立部者,蓋皆歸焉。凡省府縣鄉之財用官有之地,中等學堂之教育貧啞瘋病盲聾之院,徵兵起發之役,各地方水面地上土木工費,及補助調查之事,河川道路港灣之調查,寺廟、宮觀、祠社、僧道之數目教規,皆其職也。日本內務設六司:曰地方局,曰土木局,曰衛生局,曰社寺局,曰監獄局。其土木局,則分七區於全國;每區有署長,分監督、轄工、調查三部,皆由大臣派技師主之。其衛生局有檢疫員,各地有衛生試驗所,痘苗製造所,有血清藥院;其通商地,有海港檢疫所;其監獄局分置七監於全國,以監大獄。此外政會,有中央衛生會,各大臣學士各醫數十人充之。有土木會,有社寺保全會,有京市改正會,有醫術試驗委員、藥劑試驗委員,其會皆本部官會同大臣名士、專門技師考求而思保存進益者,其委員皆本部派人多試之。又有警察、監獄、學校、神宮廳等官,神宮廳即吾國僧道官也。英國則礦山、製造、統計、特許亦隸焉。德國則衛生隸於教部。中國之舊,則但以其事其名,造冊分報於吏、戶、禮、刑、工五部。若官員則報吏部,地方財用則報戶部,祠寺、救恤、寺廟、僧道則報禮部,監獄則報刑部,土木則報工部。而外省則自縣至府道、藩臬、督撫,皆造一冊焉。不過紙墨筆畫耳,所謂具文也。夫以百務責於一人,又分於層累之人人,然不過一紙之存,諸大官皆未能過目,果何益焉?其能有所整頓興利除弊乎?況積之日久,則知非關政要,並不報矣,則具文亦復無之矣。夫苟非興利除弊,則何必多此一冊乎?以中國之積弊,則具文誠可刪也。蓋大弊莫患於以天下百務歸於一人也,故即下至知縣,除收稅審獄外,他皆不顧,亦有所不暇。故如上云云之百政,在知縣已等於具文空紙,不止經府道司督而達於部也。是故民政不能舉也。若中國今日,戶口婚姻未嘗報,鄉局吏員議會未嘗立,警察未嘗設,衛生檢疫未嘗講,醫術未嘗試,賑恤救濟皆聽之善堂未嘗理,地理未嘗查,道路未嘗修,廟祠僧道未嘗理,徵兵未嘗舉,學堂未嘗置,是皆有待於監督創辦者也。然凡諸百政,似皆歸地方官之事,而非中朝大官所遠能及。然若切實行之,不可無專司以監督之矣。且各道府州尹,雖由簡用,然不可無所司存,則所有選用,各道府州長吏之財及監督其所選拔之人,不可無所司也。各道府州之屬官,皆與各道府州會同監督而選用之,至京則見而考驗之,不可無所司也。地方之財政,雖聽各道府州之所為,各地方之自治,而調和其宜,不能無司存也。道路之修否,河渠山川港灣地理之查否,不可無所監也。警察之善否,學堂貧病各院之舉否,不可無所董率也。欲將修舉其職,則必不可分委五部,而當立專部照督之。是故英人昔割廣東之九龍,葡萄牙欲得澳門,而大臣乃無知九龍地在何所者,甚且徐某以澳門為星架坡。日本之來攻也,每報一地,總理衙門皆問之外人,為人所嗤。蓋少無地理之學,而長無專門之司,故至此大謬也。若夫龔某之使英,割野人山而不知其地,俄割巴米爾、黑頂子而舉朝茫然,則益不足道矣。至於各省吏治之如何,京師大官僅於兩司以上少有所知,若道府以下,則茫茫渺渺,無論州縣矣。若夫各地民風俗土物產工業商務古蹟,京朝大官莫不渺茫,自非游轍曾經,則絕無知者。若中朝有所舉措,施之各地,豈能知其宜否也。

若夫東三省、蒙古、新疆、西藏,地方三千餘萬方里,僻遠萬里,或隔以蟠水流沙,朝士既鮮到者,乃至書記亦言之不詳。近者四鄰迫於俄、法,鄰於英、日,而四方尤為險遠,有要隘而不知守,有膏腴而不知墾,有礦產而不知開,有物產而不知取,有人民而不知撫。其吏於是者,罕通人學士,不能自舉其利源致要,徒知暴取其民。至大吏亦多武人粗官,不知中外大勢、政治理法,又地瘠不能多容幕府,幕府亦不能得人。當強鄰之日窺,而撫治之無道,真所謂有甫田而荒之也。一有邊警,舉朝無所措手,一則不知其地勢險要,二則無人才可倚賴,三則無鐵道、電線以便交通。則只有委之於強敵而已。從古無無事而割地,一割而至數千里者。而咸豐八年,奕山之割黑龍江以東、混同江以北千里於俄;咸豐十年,桂良、花沙納再割烏蘇里江以東地數千里於俄,此皆古今天下絕無之奇事也。前人辛苦艱難而辟之,後人乃視若泥沙而輕擲之。何哉?乃者既授以鐵路之權,又與以保護之兵,中開哈爾賓為都會,西通旅順、大連為橫線,遼東之地,几几他人入室,非復我有矣。蒙古沿邊皆有俄人,其領事之撫蒙王,亦既親之,而西藏、新疆,為英、俄甌脫必爭之地。警報之來,匪伊朝夕。凡此西北鄰境,近於眉睫,敗亡之禍,急如火燎。不早經營,豈有及乎?故當設行台於四境,聽其分立政府,並設百司,選重鎮,練重兵而經營之,徙東南之民以實之,造汽車、電線、郵政以通之,如英之於印度,日本之於台灣。而京師於四地,皆立四部,募召通人學士講求之,探檢地自山川、物產、工務、商業農田舟車要隘、山林,皆詳為圖說,鑄成形質,以備知其事。俾名士大夫出入其間,尊重而遺顯之。其有警變,則本部長官專司其事,得以備朝廷之顧問,而後措施之,然後不至捫盤適埴埴冥行而無救也。四地建設官制,吾別有篇,今特明京師宜立本部之義耳。

昔唐虞有四岳,在京師以備顧問、議大政。周有二伯,以周、召分陝。北魏有八部大人,設之於四正四維,後改為八部尚書。遼有南部宰相、北部宰相。今暹羅有南北部大臣,俄有芬蘭大臣,匈牙利有孤羅亞爹疏及斯拉呵呢疏大臣,班、荷、葡並有殖民大臣,英有殖民、印度二部。凡皆領邊部之事,近贊政府之政,駐於京師,列於內閣者也。吾中國撫有三千餘萬方里之地,倍於本國三倍,而乃委棄之,豈不重可嘆哉!

吾今欲拆內務部為九部:直隸、山東、山西、陝西省為北部,江蘇、安徽、浙江、江西為東部,河南、湖南、湖北為中部,廣東、廣西、福建為南部,甘肅、四川、雲南、貴州為西部,東三省為遼部,內外蒙古為蒙部,新疆為回部,西藏為藏部。各部皆立於京師,皆有總長列於國內。其下分置司僚,皆募通人學士為之,不許雜途。以出入敭歷,考求其政物,其補除在內則皆用薦舉,在外則召選其久敭歷之老吏以任之。自長官出為總督,自總督入為長官,更迭互用,以老其事,庶幾有挈領振裘之益,有通知邊事之用。要之保此四塞,非鐵路開不能,此又在官制之外者也。又新疆、西藏,道路僻遠,人士多畏之。吾欲以四川合於西藏;謂之川藏部,甘肅合於新疆,謂之隴回部。然後本部乃得以隴、蜀之人才,佐回、藏之政事,其亦不可已乎。若如此則西部僅雲南、貴州二省。雖然,考二省之土地,凡十七萬餘方里,已過於英、日、意遠矣。

各國內地除俄、美外,若德、法、奧,皆不過二十萬方英里,如吾國三四省之比耳。今北部直隸、山東、山西、陝西四省,二十五萬一千二百二十方英里;東部江蘇、安徽、浙江、江西四省,二十萬四千二百三十七方英里;中部河南、兩湖三省,三十萬七千八百二十四方英里;南部廣東、廣西、福建三省,二十一萬一千一百八十六方英里。比之德之二十萬有八千七百二十八方英里,法二十萬有四千九十二方英里,與吾中東南三部等。奧二十四萬有九百四十二方英里,與吾北部等。若英十二萬方里,意十一萬方里,不過吾雲南、甘肅一省之比耳。今立部至大,可比德、奧、法而已,不可再大,再大則有荒而不治之患。每部所領之府近三十餘矣,不為少矣。西部甘肅十一萬餘方里,四川則六萬餘方里,兩省合之已二十七萬餘方里。若合之雲、貴,則四十六萬四千七百七十三方英里,領土太大。苟非四川領藏,甘肅領新疆,則西部可分為二,曰西南部、西北部,為十部可也。

九部長官皆當列於政府,若慮人數太多,則或以二相,一管內五部,一管外四部,如古二伯之制,亦事理之宜也。號為國務長官,副總理,為三公,亦我國域大之特製也。

按九部之文,經營蒙、藏之法,吾於戊戌言之,又前十年壬寅刻於《官制考》,前年又刻之《國風報》。若能行之,何待今日庫倫、西藏之變,舉國無措乎?十年前行吾此說,則蒙、藏完備,無施不可矣。嗚呼!今蒙、藏之大,僅設一局,又不列於國務員,亦豈能以一人為治也。瓜分既迫,嗚呼莫救,今無能為矣。但後人見之,勿謂秦無人也。雖然,今蒙、藏失矣,此空言何益哉?久矣夫!余之為曲突徙薪而不見信矣。且西藏、外蒙已去,吾尚妄欲置吏。重省舊文,沉沉惻惻,不知涕之何從也。邦人之覽此文者,能無同痛乎!壬子冬更生記。

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此文出自於《康有為卷(中國近代思想家文庫)》。

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