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废省论是康有为所著作品,出自于《康有为卷(中国近代思想家文库)》。

作者简介

康有为(1858年—1927年),原名祖诒,字广厦,号长素,又号明夷、更甡、西樵山人、游存叟、天游化人,广东省南海县丹灶苏村人,人称康南海,中国晚清时期重要的政治家、思想家、教育家,资产阶级改良主义的代表人物。康有为出生于封建官僚家庭,光绪五年(1879年)开始接触西方文化。光绪十四年(1888年),康有为再一次到北京参加顺天乡试,借机第一次上书光绪帝请求变法,受阻未上达。光绪十七年(1891年)后在广州设立万木草堂,收徒讲学。光绪二十一年(1895年)得知《马关条约》签订,联合1300多名举人上万言书,即“公车上书”。

光绪二十四年(1898年)开始进行戊戌变法,变法失败后逃往日本,自称持有皇帝的衣带诏,组织保皇会,鼓吹开明专制,反对革命。辛亥革命后,作为保皇党领袖,他反对共和制,一直谋划溥仪复位。民国六年(1917年),康有为和张勋发动复辟,拥立溥仪登基,不久即在当时北洋政府总理段祺瑞的讨伐下宣告失败。康有为晚年始终宣称忠于清朝,溥仪被冯玉祥逐出紫禁城后,他曾亲往天津,到溥仪居住的静园觐见探望。民国十六年(1927年)病死于青岛。康有为作为晚清社会的活跃分子,在倡导维新运动时,体现了历史前进的方向。但后来,他与袁世凯成为复辟运动的精神领袖。他也是书法家,北京大学教授陈玉龙曾评价:“纵观20世纪中国书坛,真正凭深厚书法功力胜出,达力可扛鼎境界者,要数康有为、于右任李志敏、沙孟海等几人。”[1]

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作品原文

序言

采美制州自立民举驳议

采普鲁士制民选与简用并行驳议

行去府存省道之虚三级驳议

裁省议

存府议

道府州划区官制议

增东西南北中辽蒙准藏九部议

序言

夫自共和以来,外蒙叛,西藏失,各省自立。时谓磔裂支解,政府号令不出于京门,听各省之争乱,淟涊却缩,不敢过问,如无政府,况望统一?时谓无脑、无手足、无肢体,夫体不备谓之不成人,况支解磔裂,无心无脑、无手足、无肢体者,而立于列强眈逐之百战场中者乎?夫人之杀己,犹有以拒之;若夫自杀自绞自缢,则无能救之者。今各省自立,政府令不能行,唯有羁縻;财无所出,唯有借外。是虽有良药,不能下咽而达于五脏四支也,是谓自杀自绞自缢而已。吾侪国民,坐视其五千年之国自杀自缢,从旁呼吁哀痛,而不能救之。岂不大哀耶?嗟乎!夫何为至于是哉?则都督十余人,参议员百余人为之。夫是都督、议员,岂无爱国忧国者哉?何为甘以五千年之中国自杀自缢耶?都督甘为印度之诸王,他时乞怜异国,能保几日,而令子孙作马牛耶。吾国人皆知印度为文明大国,与吾国同矣,亦知印度所以亡乎?

印为蒙古帝所统,印人忿其隶于蒙古也而革命,于是各地自立,至二百余国。英印度公司书记克壮飞,乃得劫加拉吉打王而据其地,哈士丁斯代为督,乃反间各印王,日事内战,乘其两弊取之,灭国十数,至中印度,乃陈兵十万,大召会印诸王,勒以减兵,而戍以英卒,既乃取其财权,印遂全灭。今印人为文官,大不能至令长,武官不能至千总,即至大工师、大律师,皆不能充。邮局置群吏以拆信,全印人不能有刀枪,印士夫谒英小吏如觐天帝。一言侵英者,治以极刑。昔印督请吾茶会,睹印诸王之朝印督也,陈兵千数于门内外,左右夹群吏,印督据高座于中,设虎皮而踞座焉。印王以序入朝,北面鞠躬,唱忠服英国之喏,则赐以糖果一枚、银一角,拱手抠衣敬受,侧身退。吾恻然哀之。吾都督若果成国乎,则他日鞠躬北面受糖果、银角之赐,其至荣也;若议员乎,则并欲为李完用之荣封,恐亦不可得矣。呜呼!哀今之人,不愿有国,岂不异哉!此诚五千年未有之奇险,而四万万人所宜徬徨亟救者也。苟知其险而愿速救之,亦非无道焉,且其道至简易矣。知病即药,患不救耳,非不能也。然则所以救之之道何哉?去其自杀之刃绳而已。

今危亡中国之患,尤在各省自立也。若铲除各省之境域,即可消除自立之大患。则中国自统一,政府自有力,而后行政可措施,危亡乃可望救矣焉。今议地方制者纷然。夫汉百郡,唐三百余州,宋四百余州,中国自古一统之良制也。及蒙古入主,混一全亚,土地过大,于是有行省之制,以酿成今日自立分裂之祸。如使复唐、宋州郡之制,地小民寡,虽欲自立而不能矣。昔宋艺祖患唐五代藩镇之割裂而骄横不可制也,乃大召诸镇,杯酒谈笑,释其兵权,其不听命者讨之。乃限定诸州为行政区,隶属数县,下便于治民,上不能割据,于政区最宜也。故夫府直州者,唐、宋行政区之遗,实地理天然之区域也。道者明以设兵备道,驻总兵,盖军政区也。又设按察副使,是上控区也。然强合诸府州,地理、民俗多不同,不能为行政区也。今兹危乱,若能上法宋祖,罢方镇行州府之制,一转移间,则五千年之中国已危而复存,四万万之人种将绝而复苏。以为一统之政略,舍此莫由;以为纤悉之政治,舍此莫先焉。上之政府、议院、都督明此,宜以国命为重,先自联请废省存府矣。下之党人、报馆、志士明此,宜同心同力,大声疾呼,万弩齐发,专意行废省存府之一事。今百几万务皆可暂置,俟行省废,自立除,州郡成,统一定,政府强力,自由用人,能行其政,至是心脑能主,四肢百体,续合听命,赋税足供贮用,然后中国保存生命乃有望焉。舍此不为,则政府、议院半岁所纷呶,志士国民终日所勤动,皆求亡之具、绝命之方而已。及今瓜分未至,急为预备,或犹可救于一二;过是时乎,死矣!虽欲悔改,死者不可复生,断者不可复续矣。《诗》云:迨天之未阴雨,彻彼桑土,绸缪牖户。鄙人亦国民也,敢流涕而道之,泣血而陈之,望我国民,时乎不再,政府、议员、都督、党人,顾全中国之命者,幸留意焉。

废省之议,即在平世为治,已在所必行。鄙人倡言二十余年,上言之于朝,屡发之于所作《官制考》及《国风报》。至今岁国人遂渐有改省为道之议。但省固在必废,即道亦唯可为军政区,而不宜为民政区,必以府州为行政区,乃适其宜。驳众议之美制、普制,与虚三级制,仍录旧所为废省议与设九部议,稍酌之以告我国民。虽只为平世政治之言,而实已切于方今弭乱之道。欲得救中国之神方妙药,莫要于是矣。

采美洲自立民举驳议

近者政改共和,咸慕美制,各省自立,适便悍将之私,而人民多惑于美制。各省议局,亦遂群争民选长官之事,或恶专制过甚,欲以各省分立,控制中央。此其为说,行于当今,扰攘经岁,而陷中国于分危,致财政之困绝,召蒙、藏之来分,皆此政策阶之厉也,不可不大声疾呼而首辟之也。

夫立宪国所以制专制之法,即立宪法是矣。尚恐宪法为空文,可蹂躏之,于是立国会以拥护此宪法,令立法之司与行政之司分峙,而行政者不得独专焉。此即各国控专制者之良法矣。若夫各省分立,是自分裂而已,非以控专制也。或者述欧美之名言,谓国未强、民未富之先,则奖地方之自治;国既强、民既富之后,则长政府之集权。故德、美皆厚于自治,而法、日皆厚于集权。此尤似是而非之论也。夫各国之政治,莫大于因其历史风俗,此非人所能为也。无论富强之效,法、日不如德、美,而政体之意,法、美皆民主,德、日皆君主,然而法与日合,德与美同者,则以法、日向以一统立国,而德、美向以联邦立国也。此岂得谓人为之哉?德、美联邦之先,无论其为富强与否,然皆本自分立来也。及联为一国,积之既久,自必渐吸诸小之权,以渐归于一统。此乃理势之极,无人能易之者也。夫凡自合而分者,必其国势陵夷,贫弱已甚,中央不能吸集地方之权,而不幸致分,非谓其政体之美而可行也。以中国言之,汉末之散为三国,晋末之散为十六国,唐末之散为十国,即今者蒙、藏自立是也。其在欧洲,罗马后之散为诸国,日耳曼后之散为诸邦,近者土耳其之散为希腊、罗马尼亚、塞维、门的内哥,因以反攻是也。此皆国家至不幸之事,至可忧之状矣。凡自分而合者,必其国势盛昌,富强日甚,故英霸能混成一统之局。此乃必然之势,极幸之事,更不得谓其政体之谬而不行之也。从古立国,孰不吞灭诸小以为王,或联合诸弱以为霸者哉?吾中国数千年来,若不合并万邦,兼吞四夷,何能致若斯之大乎?此事万千,史难遍述。即如今日所吟诵之德、美者,非有华盛顿,则十三邦何自合?非有俾士麦,则二十五之联邦何自而合?非有嘉窝,则意之十一国何自而合?考分合强弱得大之故,试问合者是乎?不合者是乎?可片言而解矣。方今万国竞争,皆言霸国之义。德、美之艳羡吾国一统已甚,何反有之而自弃之,而反师法德、美乎?夫能提絜其全国而用之者强,不能提絜其全国而用之者弱,分者必弱,合者必强;此乃自然之势,至浅之理。吾国僻处亚东,时当危弱,万国耽逐,安有舍此不顾,而先为自裂之计者乎?故凡立义而稍涉于各省民选者,皆欲亡中国,而万不可行者也。

或者谓小国寡民,宜以中央集权;大国广土,宜于地方分权。吾国地方太大,欧国无比,惟美为近似耳。若然,政府简用长吏,地方未必屈从;即使强从,安得皆贤长吏而治之?然则吏治终不兴,地方终不盛,下无以为民,上无以为国,甚非计之得也。故在法、日诸国,皆可以集权为之,惟中国唯当效美耳。试观美国之富盛,实由地方分治而来,政府之万机不繁,而后地方之吏治可举,故中国不可不效之。此其为说,尤讆言之甚者也。今之惑辞几亡中国者,莫若此说也。夫美国五十年前,铁路未通,机器未盛,实一贫弱国耳。今美之耆老谈彼一千八百六十年前事,纽约街车乃始用马,建筑仅三层,未及哈顺河,夜燃油灯灯心,富者出游以马,富家子女朝夕上学,儿童数人共跨一马,掘地为厕,衣服粗陋,盖无一不与中国今日同焉。适有天幸,墨西哥以革命大乱,美遂奄有太平洋万里之地。自林肯平美南后,适当轮船、铁路创出,于是始通铁道于三藩息士古,农矿大兴,美遂富盛。勃拉斯所谓美之能强,自其物质、道德为之,非政治为之也。向使美无铁路机器,而四十五州之广土自立,恐其唯为南美之各国,日相争乱而已。此义从未有人发者,国人多惑于美,不思及此,关系至大,读者当细思。

若夫美各州分治之害,则勃兰斯《平民政治》已极言之。议员之通同作弊而自利也,政党之压制也,良善之受鱼肉也,审判之多受贿而不公也;势不合一,外交之进迫必弱也;号令不行,内治之统治无力也;诸州有脱盟解组之忧也;立法行政各异而不一也,立法行政耗费而迟缓也,多增国体及党派之忧也;议员才识下劣,心术败坏,害于地方也;财政不谨,支款与公债乱行也;舆论缺乏,不能检束;立法事业,地方特别案尤甚也。凡此诸害,其大彰明较著者矣。其有利者,则不过防政府之压夺自由,分国会之劳,免其繁重,而得暇考查处理租税二者而已。然今者自由太过,政府畏之,岂患压夺,国会繁重,孰若英,何党不能办?而地方自治之权,亦安能代国权乎?

若以吾国而效美,则今自立之大害已较著矣。夫以土人而自治其都邑,在美人风俗不同,已为不可。然美人本无宗族,皆多流寓,又其法律,个人独立,故彼自夫妇而外,即于父子不亲,无论其为兄弟亲戚。此其所行,自治而无大碍也。若我国人,皆有宗族,俗多土著,属多亲戚,律非个人独立。即使贤者为政,而为亲属强逼,或为长者压制,瞽叟杀人,岂能执之?封建之亲贵,土司之官亲,其祸可戒。况今长吏,多起寒微,其宗族亲属,人已万千,多饥寒交迫,无立锥者,忽藉都督之势,有同国王之亲,怙势横行,何所不至。是有一都督,不啻有百千都督;有一知事,不啻有百千知事也。且既为土著,联合易多,在位既久,根连滋满,凭藉深厚。方今开国之始,僭争留后,其不酿成唐之藩镇不止。积日既久,负固益深。吴元济以淮西四镇之地,而竭唐之全力,四十余年乃能去之。况于一省之大,而又可与诸省联合者哉?况共和之立,政以党成,则各省长官借政党以为私党,既遍布于僚吏,又散布于议员,乡县吏司无非私人,专制势成,任行暴虐。政府畏而不敢去之,则就而封之;人民怒而不敢攻之,则只有从之。观于近都督之无道纵横,省议会派人赴京控诉而卒不达,若假以年月,稍行惠政,则是复行封建耳。何曾为美之自立乎?今川、黔、粤、湘已同割据,江右河东事变可鉴,故言效法美之自立,欲同地方之自立者,适为生民涂炭,得其至反耳。吾国古者,上无政党,匹夫在位,而已早定回避故乡之条,以刑威难行、贿权易纵故也。汉之刘虞,唐之张公瑾,已力言其害。盖吾国久经阅历,深知其不可而后去之。岂与美国立国日浅、阅历无多者比哉?然议者见中国之法而必弃,见美国之法而必学,亦不求其本末矣,岂不谬哉!盖无论立宪共和,无不中央集权,然后能提絜全国也。故效法美国,至谬而万不可行者也。

采普鲁士制民选与简用并行驳议

或有谓民选之义盛行于今,政府简用又不可失,不若合而行之。议于都督外别设省尹,简任以管民政,而与省议会对立焉。由法制局提出议院,议院未决,而政府撤回。于是法制局又援引普制,由政府简用省总监,以代表政府之行政;由人民公选省总董,以代表地方之行政。意在调停,无动为大,此尤愚谬之至者矣。无论各国自有其历史风俗,渺不相关。普制民选,为大地主行之,夫彼之大地主,即封建之侯也。地主无可去,即民选不能改,地主之民选在先,普政府之简人在后,彼普鲁士之能简行政长官,已为收封建莫大权。盖自胜法后,思收内治,于是一八七二年格尼斯德改行之。譬如汉有侯国,仍设守相,滇、黔有土司,仍设流官,新疆有回王,仍设疆吏,印度有诸王,英人仍设守长云耳。中国自秦、汉罢侯置守,元、明改土归流,庶人平等,并隶政府;岂尚须如元、明土司,更令举都大鬼子乎?

若夫政府与地方之行政,互有相出入者,两长官之地位同等,势必不谐。共和之立,偏重民权,其终必至省长虚名拥立于上,地方长分立割据于下,适自成其瓜分豆剖之形而已。此非采普制也,其流必至为加拿大、澳洲、非洲之波亚而已。盖普之为州,地小民寡,仅如吾一府耳。一府而有两长,政治虽有龃龉,尚不易成尾大不掉之患;若其为省,则地大物博,适与欧洲大国相等,又于自立便近,其势正与加拿大、澳洲,非与非洲之波同也。新疆地横万里,正与加拿大同,若行省地虽略小,而人民则数倍于加拿大、澳洲及波矣。加拿大之为制也,英设总督以代表英王,民举议院长以为总理大臣;总理大臣既有行政之权,又有议会立法之权,于是全权皆拥焉。英王所派之总督,虽高高在上,仅取画诺,同于虚位而已。其总理大臣全权无限,欲有所为,英政府不得而干预焉,一切内政,英政府不得而干预焉。近者澳洲之民,艳加拿大之政权,一千九百年亦效加拿大之官制,自举总理大臣,英政府所派之总督,亦同赘旒。今英于澳洲,一切不得其利,不能收其权,但于澳洲产物,先限售于英伦,稍收其益而已。近者各置海军,日议自立,离母国之说日盛。英政府苦心维系,去年特设藩属大会以厚招徕,而卒无良法以善之,英国方有瓦解之忧焉。英之用兵于非洲之波也,用兵三年,糜饷三十余万万,死伤数万,乃始得之;徇于德、荷之请,误许以照行加拿大、澳洲之政体。波之人民,自举其总理大臣,以行政长而兼议院长,握行政、立法之权。英派代表之总督,拱手仰成,等于傀儡。英政府无所用其权,英人大愤。故今自由党得以攻保守党而代之,良为波也。又那威今之自立,亦缘六十年前,瑞典误许其别开议院,自举总理大臣之故,故一呼而成。瑞人今甚怪其王昔者之误许焉。今中国一统久合,人民一家,乃无端自裂,误师加拿大、澳洲、波之制,则必皆为那威而后止。是吾国未瓜分于外,而先豆剖于内也。安有对万国竞争之世,而自为此破裂之策者乎?真其愚不可及也!故效法普制流弊之害,不可思议,此万无可行者也。

行去府存省道之虚三级制驳议

或者知各议之不可行,又创为虚三级之制,略采汉州、唐道之意而行之。其说为近矣。然仍以知事之长官与议会之总董对举,不脱两长之制,仍存民选之法,其不可行如故也。夫既有省长之雄重领其道县,将来不夺道之权乎?宋之转运提刑虚级也,其对于知州非纯属也,而明制用之为布政按察,遂令知府尽屈下,不得行其权,如唐宋之刺史、知州焉。即督抚言之,据布、按之上,无地方之权,其印非方,而为关防,岂非虚设乎?未几而尽夺布、按之权矣。况省之地界,事权久重,道之地位,事权久卑,久临其上,尤易夺权。若是则与昔者省之领府县何异乎?而道之领区,疏于府界,于唐、宋、明以来治民之俗宜未合,反不如旧制省领府之为愈矣。改之而更坏,不如勿改之为愈也。

夫所以议改地方官制者,为民计乎,则恶省之太大,治广而荒,如田甫田也,不能发地方纤悉之治,尽民俗之宜,举利除害之实也。为国计乎,则拥地太大,兼领兵财,有尾大不掉之患也。今府制虽小而善,而偏去之,改府为道,而又临之以省长,是道亦失其道也。省制最恶而粗,乃偏存之,是旧弊无一可除也。何扰扰而议改为?故虚三级之制不可行也。

且一道中有知事为道长官,政府简任,有总董为道议会公举,是命吏仍与民选对峙,不犹等于普制之害乎?夫英以民选为地方长官,领地极小,此外欧陆各国,皆以命吏领地方团,无有若普制者。即使定例,多与知事以行政诸权,其究必至官民互争,至一事不办而后已焉,否则大权全归民选者之手而已。夫行政之学,深博繁重,非有专门学识,久历实验,必不能解,况望其得当乎?民选之例,施之十里内外之小团,可以名誉职兼之,以其得失所关无几也。若一道之大,人民之多,比欧土之比、荷、瑞、丹、那各国,岂可付之无专门学识、无经验之人乎?吾国考试秀茂,而后试补推迁,三载黜陟,实为良法。先创自我,欧土师之。即美国向用民选,近鉴于吏道之污,一八九二年亦有改用文官试用法者矣。此制之善,则吾可自矜。若改民选,则试补推迁黜陟,法无可行。长吏无黜陟之权,何以督下;下吏无所推迁,亦无所敬忌。吏治安得不污耶?吾国人徒外震于美之富强,以为其法尽美,而不知美民选吏治之害最甚也。吏员、议员通同作弊,营私自利,但工厂与无赖,能运动多数,即可长久把持一方,横行武断,良善受其鱼肉,无可控诉,审判与律师,受贿而不公,杀人可以无事,报纸为其机关,听其指使,政党肆行压胁,非其党人受其凌迫,甚者杀人千百而无事,如待吾华人是已。舆论颠倒,方正钳口,立法案与特别案惟所欲,财政尤乱,支款冒盗,公债妄行。即不至是,而限于地方,人才寡少,故多才识凡下,心术败坏,贻害地方,莫之振救。美国人苦之,幸其道路交通,故大害尚不甚也。夫以政党侵入地方行政,各国久垂大戒。若我国道路未通,而党人联结,把持民选,如各立国,各道各县各大乡各自分裂,可分为无限国土,如土司然。讼狱公案,财政公债,一一横行,杀人武断,无施不可。故选举之末,必为豪猾所得,良善屏黜,必至凶强滔天,中国涂炭,尚可问乎?观于广东、湖南,已为前车。然则民选之不可与简任对行,至明也。或者谓简任岂必能贤。是固然矣,惟天下无无弊之法,两害相形,则取其轻。简任之失人无论矣,若政府能用人得宜,则地方可以举戢。循良之效,自古已多,况今有议会与报纸监之,难于作弊,然则不为善而无可为。若民选则只能为恶,虽有一薛居州,牵于众党人之作奸渔利,欲为善而不可得也。立法者能熟观乎美国地方民选之害,则可知此制之万不能行矣。

闻今新令迳名道为观察,犹胜于袭日本名知事也,然道制未可,或边方为可用耳,详见下论。

裁省议

夫积人民而成部落,积部落而成国土;积小国而后成霸国,积霸国而成一统大国,此形势之自小分而积合者也。为治之道,起于部落,中于立国,卒于大一统,其分治划区,皆视其地形时势以为推迁。故为治犹为医耶,身异时异地异,而方亦异矣。哺婴儿,饲壮夫,养教之法亦不同。夫人民乡落小国之治,则农田夫家牛马之数,至纤悉而莫不举也。若夫一统专制之时,纪纲法律皆操于上,则必网漏吞舟之鱼,疏阔简易乃能举之。故文景之尚清净,萧曹之言勿扰,老子言为者败之;二千年来,必当谨循其遗轨,违之则乱。若王莽、王安石欲行周礼,即以扰民是矣。即以王安石一身论,彼自为鄞县而行青苗,则民获益;彼为宰相而付群有司行诸新法,则民大扰。王莽若不摹古妄变,而行汉制,虽篡未必亡国。而北宋之亡,论者至溯罪于王安石,亦非无故也。盖大一统之世,必少外患,专制之治,必总乾纲,夫鲜有外患,则高枕卧治,而不必日训以民生之不易,祸至之无日,戒惧之不可怠也,不妨纵民之熙熙自理。故法律存之而不必密也,地治听之而不必修也,养兵无多,薄收其税,国用已足。于是财政不必讲,文学不必督,卫生不必及,城池、道路、农田、沟洫不必修,但求民之不乱,疏网阔目,而国已晏然。老子所谓治大国若烹小鲜,常使民无知无欲,安其居,乐其业,美其服,老死不相往来。二千年来,号称治世者,如是而已。太史公称文景之治曰:汉兴七十年间,国家无事,守闾阎者食粱肉,为吏者长子孙,众庶街巷有马,非遇水旱之灾,人给家足,人人自爱而重犯法。后汉之明、章,唐之贞观,以及宋、明之盛,康、雍之治,不过如此。夫中国称道之盛治,不过尔尔。中国人古今耳目皆蔽于此,不能更有进化矣。

然以今考之,历朝治时,俗化或少美,然道路宫室之卑污不修美,人民衣食如牛马,学校无多,书藏绝少,则郅治盛时,与今同也,在欧美视之,仍是不文明之土番耳。若夫今者,非练兵数百万,海军数百艘,不能致强。而一镇之费数百万,一舰之费动逾千万,近者且飞船舞于天上矣。就其民间,则千人之聚,公学、警署、医院、银行、信馆、电馆、书楼必备,且必层楼严庄艳丽,价值百数十万,道路必修,填以塞门刚土方丈之博,夹以绿荫之嘉树,田野极绿,无茀草秽物,人民无哗。是文景、明章、贞观之治所未得见也。是岂有异术哉?夫春秋战国之治邑者,治效多可观,若子贱之治宓,李牧之治云中,吴起、西门豹之治西河是矣。后世一统,总揽朝纲,以人君之身一,而一日万几,势必不暇,地大官多,理难遍及。故必日裁其小官,而日增其大官,于是暗合并其疆土而不自知。故秦以郡县二级为行政之区,汉置百郡,制颇善矣。其后则增置刺史州牧,及于晋、宋、六朝,遂于守令上加刺史都督行台诸级,盖以防边故也。然其时郡守能直奏事,而太守亦多领刺史,刺史领都督,实相去一阶耳。唐时虽有节度、观察诸使,宋时有转运、提刑、统制诸使,然郡守、知州亦皆直达奏事,且多大臣朝士出领之。其诸使率领兵农他职,于州郡不全统也。故与县令实仍为二级之治。唐时三百余州,宋时四百余州,而今为府治乃不及二百,是今之知府,实倍唐、宋州治之地,而宋之州地,仅如今直隶州之比也。然而汉之太守,秩二千石,入为三公,能自辟名士为掾属诸曹;唐之上州刺史,秩三品,与宰相同阶,而州郡司马别驾,亦可入为宰相;宋以亲王、宰相出典州,又能妙选幕僚以佐之,而县之丞簿,亦皆选自士人。今但观唐、宋各州县题名刻石之诗文字画,多可观者,其修湖堰、桥道、驿舍、公馆、民事之碑记亦多文,其下吏之多才,而政治之较修可知也。盖州郡长官既多大臣出领,否亦朝士迁谪,出入调遣,奏事直接于朝,其权力大,故能举艰巨,其才政练,故足以任事机,其僚贰上之若别驾司马通判,下之诸司,亦皆秩高,多有名士任之,若上州别驾司马,则四五品,与侍郎诸卿同秩,宋之通判皆朝官为之,故补赞多才,为治较易也。

今吾国官制之失败固多,而行省之官制骛广而荒,有大国之地利而坐失弃之。《诗》曰:无田甫田,维莠骄骄。举良田而为莠田,行省之制,最为害也。合中外古今官制之失,诚未有若此之大者也。今举省督之七大害以明之。

凡为政之体,必在统治有权,然后操纵如意,否则散漫而不举矣。况当列国竞争之时,非提束整严,何能对待?至于兵权,尤非统一不可。若兵权不统于一,则虽以郭子仪之忠武,而九节度之师终败矣。中国郡县之制,自汉、唐、宋皆受治于公府台阁,惟蒙古以地大难治,乃设中书行省以治之。省者中书省也,政府也。行省者,分政府也。明与清朝因之,以督抚独专行省之政,与京师阁部平等出入,同受治于君主,而不隶于阁部也,实为国务大臣,故阁部不能统一指挥之,且多以大学士为总督。元老如曾文正、左文襄、李文忠,皆以大学士、侯伯领总督,其视六曹尚书以翰林循资迁者,望实班资地位,皆远在其后,故尤轻视,岂惟不能统一指挥之。昔徐寿蘅为兵部尚书,吾问其举国兵数,徐尚书答曰:吾兵部惟知绿营兵数,若其勇营练军,各省督抚自为,吾兵部安得知。夫以兵部尚书而无由知全国兵数,况于调遣训练乎?此其可笑,真不能令外国闻也。今各省自立,各拥兵,陆军部不能知各省兵数而调遣之,犹之昔也。又试检阅咸、同诸名督抚书牍,各自练兵,各自筹饷,其末也,各自争饷。虽以曾文正、左文襄、沈文肃之贤,皆以至交争饷而互劾。左文襄与郭筠仙同乡至交也,郭为曾文正保奏署粤抚,则为曾尽力,而左文襄入粤不得饷,卒劾郭去官,而左、沈又为曾荐者也,然不免交恶。曾文正至谓同室起夫戈矛,石交化为豺虎。岂非官制不善有以致之耶!胡文忠以湖北巡抚筹饷而供诸军,则众美为齐桓封卫救邢矣。若甲午东事之起,征师各省,经年累月,旨檄频下,各督抚勉强应征,则募乞丐以充,而各自供其饷。饷不一律,兵不相统,枪尤不一,此岂待敌强国哉?向见广西有事,请兵于湘,请械于粤,则湘、粤辞之,苦请固求,卑辞类乞,乃频请严旨严迫,乃勉强以客军旧械应之,然已费时失事,蔓延滋害久矣。以督抚专政之故,故一省有事,败则其地方官有责任,而邻省不预焉。故一有事变,各督抚皆以自保疆圉为先,复何暇分余力以遍助邻封哉?故甲省练兵而乙省不练,甲省多练而乙省少练,乃至近者川督征藏,而滇督分兵助攻亦不许焉。岂知各省不合力,不统一,必致养痈以成大患。故在昔一统之时,对内则养成祸乱,对外已见甲午东败之效。而乃一兵一卒,皆拱手而听之,督抚又皆以保疆圉为词,言之有故,持之成理,岂能一一而尽黜之哉?故至今尤甚,酿成各省都督自立之祸也。及其末也,则一督抚失人,全省瓦解。今各都督,各自募兵,各练师团,各用私将,其云裁兵者,空言耳。今已养成唐藩镇之祸,其甚者阻兵恣睢,欲图割据,更何论敌外哉?夫兵势莫贵于统一,而吾官制如此,欲求治兵,岂可得乎?方今保国莫要于兵,即欲行军民分治之制,则省督挟兵以拒民吏,以图分立。不革省督之制,则兵无由治,一也。

百政之举,非财不行。故各国财权无不总于中央政府,乃能兼综条贯,操纵灵通。今财部无权直达于下,各省财政皆主持于省督,而政府一切仰之。昔各省督抚任意赋课于民,别设善后局,听其调度,督抚意欲如何,则指挥如意,政府不得难之,且或不得预闻也。政府欲有举措,或兴学校,办警察,立法官,修监狱,举海陆军,而督抚言无财,政府遂绌然而止。晚清欲办海军,乃令各督抚认款,虽以江、浙、川、粤之繁富,亦岁任三四十万而已。然则海军之举,虽海枯石烂,必无其期也。故历经百败,而无一事能举,由财权分隶督抚之故。今各省都督自收其税,不纳于国,自借外债,尚且日以请饷为言;政府无所入,则日以借外债为事。昔借一万万以筑铁道,国人犹攻之,前清以亡。今内外各自借债,虽得万万,如汤沃雪,不为埃及不止也。甚且召各国公共监理财政,则中国永亡矣。今不亟实行统一,则财政永绝,日为乞丐,日求借债,日求监理而未已也,则以各省督不统一之故。今省督自为政,而欲设国税筹备处,事权相争,界限不清,必不能行也。弱者争以笔,强者争以兵,其患方滋。若不革省督之制,则虽有理财良法,无自而行,且可亡国,二也。

庶政之兴,非直达不举。昔者各政皆归之于督抚,政府无如何也。一盐政也,当部议如何,甲省如何办,而乙省不理。一学政也,部议如何,乙省欲如何办,而丙省不理。一警政也,部议如何,丁省欲如何办,而戊省不理。一实业也,部议如何,戊省如何办,而己省不理。一邮政也,部议如何,己省欲如何办,而庚省不理。一监狱也,一地方自治也,部议如何,庚省欲如何办,而辛省不理。皆以督抚意所欲者为之,政府不得干预焉。章程非不奏定,严旨非不谴责之,则又以困乏为词,以不宜为说,且或实情也。学部言必兴某学,民部言必备若干巡警,法部言必备审判官,农工商部言必举实业,各督抚必曰不能。互相推诿,而百政安有能行之时乎?今各省督自立,益更甚矣。万国政体,无不中央集权,民间举事,亦必指臂相使。即欲军民分治,别立民政长,试问各都督肯以政权相让乎?各省督各自行政,有同列国,政府令之则拒之,近则政府令不出国门,是以四十里之北京为国也。安有支离散漫如此,而能立国乎?外人即不来瓜分,而内国实已豆剖,故不去省督,则政府必不能统一,政必不行,三也。

督抚之尊重,积数百年矣。昔者布政、按察,实为一省长官,其印为方,其衔曰使,于例本可专折奏事者也,惟累压于督抚威积之下,岂惟不敢上奏乎,乃至不敢贻书政府。夫以两司为使者之尊,位冠全省百僚,府州县为所牌遣,而抑屈不得少行志意有如此,况其下马者乎?故一省之吏相聚而言,则曰今日见制台或抚台云何事,见何人,督抚见其人,办其事,则相与重敬之,督抚不理则俱不理,督抚微言之,则相与传而谨奉之,无所谓是非也。故所谓省督者,实国王也,真所谓神圣也。或委权属吏,与其傔从,则其人又代为督抚,惟其意所欲,而布、按侧视无敢谁何。然此犹不事事者尔,若督抚贪黩,则全省好货,政以贿成,吏治皆奸,盗贼盈野矣。若督抚骄横,则全省颠狂,官方皆乱,纪纲失常矣。且昔者君上有失,尚有大臣言之、言官谏之,虽遭严谴,而以谏君上,虽或失官,犹可得名也。至督抚有失,则全省皆默,属僚畏之不暇,何敢与争,以争之不可得名,徒令阴中以祸也。近者有议局,督抚少有所畏,然神灵不可犯之权犹然也。故夫督抚或有才贤,然好尚不同,衰老倦勤者,则司道守令以下皆大贤,皆为专门,同归无用,而贪黩骄横者无论也。盖督抚既不易得人,则全殆同坐废。岂惟今者,即自远古至今,贤才常乏于当时,而不肖者又弥满于当路,又尽然矣。以中国之大,岂乏二百郡守之才?而以官制之谬,督抚一人失,坐令全国司道守令以下数千万才皆不获施。以此求治,犹南行而北其辕也。然以上之弊,尚就前清承平言之。今都督自立,以私意署群司,以喜怒专杀戮,体制类国君,僚属如臣仆。若都督非人,全省荼毒。故不去省督之制,尽屈人才,四也。

且泰西督抚之制,只以行于属地边疆,以威重专制行之。英印总督之名曰歪士来(viceroy)。来,王也;歪士,副也。其名义为副王,威重极矣,所以镇征服之远藩属地而威之。法之于安南,荷兰之于爪哇,日本之于朝鲜、台湾,其总督同之。若施内地之同胞乎,岂有以威待同胞者乎?今之都督,即向之督抚耳。又闻欲改为总监,夫总监之义,日本用之以监高丽者,实师英之设埃及总监。是待征讨属国之例而以待同胞乎?故欧人笑吾中国内地设省都督为野蛮。故不去省督或总监之制,则官制致诮野蛮,五也。

若今日危亡中国之大患,尤在各省都督之自立也。因旧督抚专权之弊,遂成今都督割据之害。盖直省辖地之广大,督抚威权之专严,本已有半立国之体,适当革命之后,更用军兴之制,各都督拥兵自立,无所禀承,募重兵而专杀戮,用私人而任黜陟,聚货财而行纸币,争地域而事战攻,肆贪欲而厚贿聚。其于中央政府,只禀正朔而已,岂徒不奉号令,亦且不奉贡职,甚且虚张兵额,反索饷需,动以兵哗为相胁制。遂致政府自借外债,甘以中国听人监理,以羁縻之,比之唐之藩镇,周之列国,殆犹甚焉。各省议局不畏豆剖瓜分之祸,尚为窃权自治之言,日争自立之图,以助成专横之焰。遂致政府号令不行于国门,外人觊觎,议分夫弱肉。而各省都督议员,乐巢危幕,熟寝积薪,争此席位,肆其贪狼,以为安也,岂不怪哉!假今各都督藉此威重,而能保境息民,虽于救国无关,尚于保民有益,犹之可也。乃各都督虽有贤者,亦只拥此虚名,为下作伥,其心腹爪牙各肆私争,其部将队兵日闻杀乱,各都督亦只熟视畏缩,不敢行法也。若夫一省而有数军政府,一府一县而有数民政长,朝为无赖之盗贼,夕拥旄钺之干城,遂使薄海土宇,蜩螗鼎沸,四民失业,困苦流离,劫杀掳掠,无所归诉,中家可迁,皆徙于外,暴民横行,良弱鱼肉,乃至有田不敢耕,有蚕不敢织,有鱼不敢养,有屋而自拆卖之,免资人拆,若再延年,死人过半。政府畏之,争乱不敢问,拒抗不敢诘,自立则就而授节钺,或阻兵安忍,同夫割据。日言统一而日愈分裂,高言共和而实事共争,遂致中国不国,惨险日生。推其所因,则皆省督之制基其害也。假使元、明无是弊制,而前朝早听吾言,早革行省之区,先废督抚之制,岂有今日之患,几亡五千年之中国哉!六也。

夫今之都督,即前之督抚也。至于今日都督之害既极,人遂渐知其害,而思所以救之,故欲行军民分治之义。在军兴之时,同心允行,亦可谓难得矣。然物无两大,家无二尊,国无二主,两雄不并立,二马不同槽,势等则争,物之理也。安有同为一省而容军民两长者乎?昔之督抚同城,已为大碍而去之,今何复立之?昔明当承平,总督本领兵戎,后卒侵官而领民政,尽夺巡抚、布政之权。况当统一未定,法律未行之时,挟兵者必颉颃作气势。昔者以君主之名分,而每有大将拥兵,犹致寡人守府,况夫都督本上承总督之旧,久握政权,并拥兵柄,岂肯一旦让权与人?然则徒酿争乱而已。盖其病原在省制太大之误谬也。夫各国军区与政区划地不同,天下古今,军区未有挟省地之大者。不分削省地,不裁都督,而强欲行军民分治,必不能行,七也。

虽然,以上七者,皆粗言省督之制之害,不足以为政耳。其万万不可,犹人所易知也,而举国议者,未计及夫至纤至悉之治,以为富强之基、文明之美也。此其为害,岂惟省督官制之不善,盖行省之划分尤为巨谬大害,与求最相反也。不铲除省字之名目界限,则中国无致富强进文明之理也。

夫自三代与欧美地方行政之制,既莫不自至纤至悉起,降之汉之百郡,唐之三百州,宋之四百州,虽稍疏矣,而犹不如今行省之疏谬也。此惟蒙古之谬制,明误循之,并非吾中国旧物也。此但求君主独断易行,其意惟求不乱,与共和求治最相反也。前时行省,全因明制,行之于一统君主专制之朝,但求不乱,犹之可也。惟施之万国竞争之时,共和之治,则所求者在纤悉之治,一民一物,皆发扬而妙用之,而不可以求不乱也。求不乱者,如营长城于沙漠之山,求可以远瞭以制敌而已。求治者如治数亩之圃,百花众果,五色日求其殊英,硕果日求其伟美,培壅研求,移种改良,气冷则玻房热管以暖之,成迟则电气热气以速之,花架高下,花畦繁别,地窖曲折,玻室纷列。其与沙漠万里,黄沙白草,旷渺无垠者,相反亦甚矣。今百国皆行治圃之法,故以小国致富强。吾国乃行沙漠长城瞭敌黄沙白草极望之法,故以大国致空虚,其成效之得失,不在他制,乃全在划分行省之故。然而举国无议铲除之者,即议改省督,亦不过摹仿日本为中央集权之说,而未知至纤至悉之治也。则于求治之道,尚相反也,非惟去治远而已也。今举行省之大害宜铲除者,凡有十焉。

今先以诸欧地方行政区证之。法最先,划定八十七州。英伦为宪政先河,其大仅云南一省,其划区名义甚多,而以行政区则多至六十矣。以荷、比之小,略比吾一大府,而荷十六州,比分九州。意亦仅比吾云南一省,而分六十九州。瑞典近冰海而荒芜,然亦分二十四州。瑞士蕞尔,而分二十二州。大概英、荷、比分州,略比吾一县,故其民富,为万国冠。英、比以工商,荷以农商,比以工矿,皆由政区细密,鼓励人民为之。法、意立州与宋制同,略比吾直隶州,故其国富次于英、比、荷。惟奥国除匈九万余里外,凡十四万英里,分十四州,地比四川之诸府耳。普九万余英里,分十一州,域最为大。然奥、普制,亦不过比吾一府耳。其下分区二级,而州长官以元老大臣为之,权甚重矣,此类汉制也。若奥之分十四州,以人种语言文字不同,不得已因其旧势而为之。然奥遂不治将危,即在此十四大州分立之制矣。若德诸小联邦,百数十里,亦皆分州县数四,是以其治精也,此德所以强也。日本地域等吾四川,而分四十四县,则亦不过吾两三县之比,等吾直州焉,故亦能治强。西班牙如吾两省,分四十九州。葡萄牙如吾半省,分十七州。若俄分六十四州,则治东俄之故;其西俄本部划分行政,地域亦甚细矣。若突厥之三十四州,则太大矣,然亦只等吾一道。普地球万国,未有若中国疆域之大,而划分行省政区仅廿二之疏阔者也。故为莠骄骄,自然之理也。或谓美之大,亦不过四十五州,而美尤富盛。则美为联邦,本由各国合成,与欧制不同,与吾一统之俗尤相反,不能妄引也。况亦已倍吾行省之数乎?故譬之欧治如治圃,而吾治若行沙漠也。故行省划区太大宜铲除,一也。

凡民之才气智识,抑遏掩闭之,则幽苦困穷;发扬蹈厉之,则光美富实。荷、比、瑞、丹、那之民,仅数百万,而政府十数部,须大臣十数人,副贰参与之官数十人,出使大臣须数十人,分司长正专门久习者,须数百人,然复书记数百人,守令数百人,国议员百数人,州议员千数人,县议员万数人,又有世爵贵族数百,兵官千数,工艺技师亦万千数。盖不如是,不足以为国也。德联邦公侯国,百数十里者亦然,故亦必自立一大学以教之。瑞典三百万人国耳,而大学在鸭沙者,于欧土有名,吾曾游之,学生三千人。丹墨百余万人国耳,自为文字,自立大学,学生亦二三千人,藏书三十余万册,吾亦游之,其贵族亦皆数百。瑞士亦百余万人耳,般之大学,吾亦游之,其学生亦三千余人。其各高等学、专门学不可数。其外交官驻使数十,领事数百,其阅历之人才多,其文学之人才盛,其博物馆、藏书楼、医院在京邑者数四,其伟丽者或甲诸大国。如荷兰之博物院,瑞典之议院、戏园,宏丽极矣。其王与太子常步游,吾在瑞典时,瑞王亦尝便道入吾宅,观吾藏器焉。太子与王子亦常出与民戏及立语,游行民间,如吾知县少爷耳。而大臣群司、贵族公使,相望于道于室,与人民平视相洽,尤无论也。其文章智识,礼法威仪,以日相亲聚而相灌注也,则其民智识增而气象倜傥矣。其宫室、园囿、花木、什器、玩好,以日相过从而相仿效也。则其民宫室、园囿、什器美妙争胜,而工艺日盛,商务日增矣。故能以数里之国,百许万之民,发驻使数十,领事数百,一切政体、宫苑、园馆与大国比,且或有优胜焉。文明新著于大地,其国权自立,不致若吾国之无治外法权,游美、澳、加者为人凌欺,是亦深可思矣。夫吾国土地人民,与丹墨、那威、瑞士之土地人民乃二百倍,与荷兰、比利时亦将百倍,然荣辱乃相反若是,则以为治之大相反,若治圃与若治沙漠之故也。尝考吾国行政之荒陋,何可言耶!吾昔尝两至桂林,民无二十万之富室,书店无通礼,求一能撰碑写篆者不易得,而百工机器之乏绝无论也。吾租一屋,三间而四进者,黑柱盖瓦甚文,后有广园石岩,月租仅四两。开筑费仅四百两。吾欲制一樟木船,长七丈,分四舱室者,索价仅七十两。自梧州至桂林,除平乐城外,民间率茅屋,价值钱千,以视纽约银行街,空地方五尺值美银三百万,折值中国银六百万,何去之远也。吾从叔父达爵尝为广西之西隆知州,地无蒙馆,识字而断乡事者皆仰于巫。阳朔山水之胜甲天下矣,吾门人赵生,其地盛族也,平世丰年中资,而五十家中,终岁食粥者常三十家也。即粤中封川县,二百年来,未有一人登乡举者。由以上观之,则其民之困苦蒙愚,而工商难兴,人才难成,可推也。广西开化二千年,犹若此,则滇、黔可推也。南方犹若此,则北方之朴鄙,益可推也。以视美之大学三百,阿海阿一州大学已三十,何去之远也。昔者闭关,有若诸星之相望,犹可无碍。今则万国交通,海水平流,以富役贫,以智治愚。然则吾有若广西者之人民智识工艺财富,比之比、荷、丹墨,其去几何。比、荷之民富摊计,每人在四百磅上,以中国币计之,则四千五百元以上。吾广西滇桂人民摊计,未知得四元以上否也。故彼诸欧国之以智识才练新学,相亲聚而相灌输者若何,吾国人之以愚蒙乔野相亲聚而相闭塞者若何。彼诸欧人之以宫室、园囿、什器、机器、珍异奇伟相感而相仿效若何,吾国人之以荒陋、粗顽、困苦相感视而相遏塞若何,可以是推之。嗟夫!文明者,富美之别名耳;野蛮者,荒陋粗顽困苦之别名耳。若夫由富美而生盛强,由粗陋困苦而生危弱,祖孙父子,生产自然,亦无事多为譬引也。春秋中原,土地几何,人民几何,其鲁、卫、宋、郑、陈、蔡、曹、许、滕、薛、杞、莒土地几何,人民几何,而人才辈出,器物精美,工商繁盛,今一统之世乃不能比之,是果何由?及观今诸欧小国,而恍然于其故也。德自柏林人口三百万外,湃认王国之免痕京,民百余万,萨逊王国之爹厘士顿京,民百万,汉堡近海,将百万,立色市亦将百万,佉论近比之大都会,人民五十万,佛兰拂为中央大市,人民六十万,夺赊多父市亦六十万,滑敦伯王国之士笃吉京,民四十万。他公侯邦京邑,二三十万人之都会无数,十万以上者益不可数。吾游歪麻埃士拿公国,其公囿十五,大皆十里,长林麋鹿相望,离宫十五,皆明靘,其公私蓄三万万,其公夫人嫁资二万万,民藉其数万万,可大振工商业矣。且既立邦,则有卿士大夫世爵千数,故遂为工商走集,而民易富聚也。易富聚,故宫馆器物益精丽,而文明愈盛。此适与吾国得一反比例也。德之贵族三十万,贵族皆筑大第,田连阡陌,不屑工商业。德今该撒威廉二世欲鼓励工商业,一夕大宴三十万之世爵,令各认一业,三十万贵族乃尽以其大第广田质于银行,而举工商业,故不年月而百工商业骤盛,则贵族繁多之力也。若美则反是,举国平等,惟富是尚,全国惟总统与九部卿大理长数人稍为贵异耳。故地方自治至精,尤以奢丽都美相尚,而务思新艺,营大工以自表异,而无有他物加其上。然美、德皆以分治极精而收治效,其于中央必集权者,亦必集之极密,故能使地方发达,以致其富,国力充健,以致其强。此诚古今最新异之政体,而美、德幸遇而得分合之宜者也。假使吾国千五百县,或此二百府,皆略如德,每府各有贵族卿士大夫,数百县如小邦,则百数其卿士大夫,游聘历问驻扎,其议员辨难,增长才识,以相灌输若何,其宫室园囿器用之增华竞美若何,工艺不求增而自增,商务不求大而自大,互相引进,富盛日升。以我二百之荷、比,一千七百之歪麻埃士拿,地球万国,孰与京焉!虽德之联邦乃出天然,非可摹仿,吾更不可裂中国为联邦,但稍师其意,欲崇州郡之体制耳。吾此义乎,举今中国尚俭尚朴尚塞之旧俗,固相反。抑尚俭尚朴尚塞之俗也,乃老子所谓使民安其居、乐其业、美其服、老死不相往来之治,所谓为治非以明民,将以愚之,以致中国今日衰颓之效,而适当一统闭关之时,合行之也。若列国并立之时,如鲁、卫、晋、齐、楚、秦、宋、郑,须才孔亟,富强尤殷,岂可复行此愚民之俗?果若行之,急亡而从淘汰耳。然则行省之区域,省督之官制,至疏极阔,适以奉行此老学,而与古春秋、今欧美之治俗相反。今之欲议官制、定行政区者,亦可醒然悟矣。故行省粗制之反于求治,必当铲除,二也。

夫以省为政区议员选举,亦必以政府为选举,如以荷、比为一选举区矣。如此大区,万国所无,且势必首府尽得选权,而各府必有不及举者,则又不均矣。或且数府不得一议员,将来必生大反对之祸,即使幸免,而一府无选员,则于国家不关切,或无以尽其地利,亦大非代议摄影之意也。欲预救之,苟不去行省之名义界限,无可挽也。故行省之必当铲除,三也。

凡官制疏通,则民事易举,而民气易扬;官制层多,遏抑阻搁,则民事难举,民气难扬。瑞士一切皆民举议员,二十二村邑之上即为国。德国诸小国,自邑以上即为国矣。布加利牙人告我曰,自背突自立后,行一议院制,民自县以上,即至国矣。故百事旦夕立举,民气大扬,工商大兴。美自乡邑以上,即为其联邦之伯矣,故百政易举,民气易扬,工商大兴。诸欧乡邑以上为州,亦仅二级。普则有三级,而政体权限不同,民事犹易达也。日本村市郡县亦三级。若吾国省域既大,自乡至县有行二十日者,若自边县至省会有四五十日者,而一切大事,昔者必县上于府,府上于道,乃上于司,然后详督抚,乃始上于政府。政府之下于民,亦必一切下督抚,而后由督抚饬司札府,又待府札县,而后下于民间。有司政事丛繁,又时疾病,岂能立办?层层延搁,级级需时,费纸笔,败人事,失机宜甚矣。以当今万国竞争之会,尤相反矣。今即裁府,仍有司、道、县之三级也。夫以诸欧国土之小,而又铁路若网,电线、电话如织,然而官区层级犹若是其少也。吾国幅员既广,地比全欧,铁路、电线、电话皆未通也,甚且马车路未通,小民赴诉于令长,已若帝天,而行政官级乃加累焉。民事谈何容易而上达?吾在瑞典雇一仆,而翌日行,其国例须外部发出境纸,乃夕间即得。若夫吾国请官出入口文凭发照者,不费千金、经三五月,岂可得哉?况外部乎?又如商律,成一公司,须禀部派官查验,试问云南、新疆之途,如何能走京师,请部查验乎?今工商林矿学校之业,例须禀告于督抚,或请愿或存案,试问边县谈何容易走省会而为之乎?若夫银行为理财之要,以一省立银行,何能逮于月余行程之乡县乎?使民业难发扬也,是欲求富民而塞其门、绝其途也。孟子言治,先定经界,今亦宜先整全国土田税则,亦筹财大道也。今欲查户口而不能措手,何况土田?由行省太大难办故也。若析为府县而责办之,地小犹易为也。尤谬者,既多此行政之级,即因此级以定等差。即如学问,岂有等级?乃德联邦小国,犹有一大学,美各州皆有十数大学。而以吾行省之大,十倍于德之联邦也,昔为屈于行省之故,乃亦不得名大学,而名为高等学;一府之大,尤当诸欧荷、比、丹、挪诸国,乃亦屈于行政区级,仅设一中学;若县则当德联邦小国矣,更屈为小学。即外人译我者,以省当其州,道当其县矣,府已屈译为一乡,县则无可比数矣。是因多设行政区级,而屈吾国民之资格也。故行省必当铲除者,四也。

且既有行政之大,则必存道府分治之级。督抚虽极才,断无力能治及边府纤悉之治。道府虽才贤,而地位名望皆卑微,上之不能直达政府,下之不能奔走士夫,凡有所兴作,欲请款而不能,欲举措除革而不可,有所用人调遣,欲调派而不能。士大夫之怀才而抱能者,孰肯驱策于一道府哉?夫一道府治地之大,当荷、比之国,大于丹、挪焉。以中国旷莽之地,百利应兴,百弊应除,而长官不能措一事,不易兴革一事,不能请款,不能用人,何以能治?今议汰道府而又设观察使,岂非必存多级,不得已者乎?一言蔽之,行省犹存,省督皆贤,不过使地方不乱而为旷莽之区,不能改也。今万国竞争之世,犹可以旷莽之墟敌富强之邻乎?故欲求纤悉之治,力行道之制,必当铲除省制,而后观察使得有权以行政,五也。

且行省未裁,则议局只有省而无道府,其于一道府公共之利害,固太疏矣。就闽、粤论,则潮琼与广,漳泉与福,浔宁与桂,温台与杭,语言迥殊,潮琼、漳泉尤有独立之资格,琼独处绝海,尤当奖励独立,俾易于兴利除害。若布加利牙自立,骤易发达,此其明效大验也。故不去行省,则人民层级太隔,议局太疏阔,而兴利除害难。故行省之必宜铲除,六也。

万国地方税,只有二级,若三级则极多矣。今既有乡县税矣,而他日必复有道税,若行省不裁,必当立行省地方税矣。今虽未定省税,而将来必将定行省地方税,民力已困竭,何能供此四层税之重剥乎?此尤万难之事。故就民税论之,行省之必应铲除,七也。

近议者多眷眷于省之旧制,决裁道府,而以都督直领州县,是奇谬尤甚矣。盖省督之专兵财,而中央不能集权如故也。行省地大而治广易荒,令长官卑而民气不扬如故也,谘议局之太疏如故也。行省之遗害不改,更如上所云云也。近司道府已久类赘瘤,州县大事无不直达于督抚,若然则今之治效已足矣。夫万国内部,岂有领分治之政区百余者?行政大区,岂闻领分治之区百余者?今各省吏议,已言浙之于温处,闽之于汀漳,苏之于徐淮,力实不达,况新疆之于喀什噶尔乎?四川民政长张培爵,力言省地辽阔,县治太远,裁道府后,鞭长莫及,盗贼益盛,吏治益难,民苦莫诉。言极深切,此实创说者之浅于阅历,致一时误于奉行,今不得已补救之以道,则何如勿裁府乎?其不可行,殆不待驳也。行省之必应铲除,八也。

议者又欲以省督兵财之权归之各部,别设总监,或名民政长,仍领诸司,专地方之行政。则省治太广,地大而荒,令长官卑,民气难扬,于求治之意仍相反也。况行省之名义界限未除,而乱危中国如故也,谘议局之太疏如故也。故吾无论都督应裁否也,而行省最应根本铲除,九也。

夫省都督之制大害如此,行省之大区大害如彼。今则割据自立,几亡中国,遂至若是。考古今,审中外,未闻有省督之为善,然而不铲除者,是欲中国之速亡也。即不裁去督制,亦必当举行省之名目界限扫除之。政府议院者,深明省之为害,而立废之。则都督自立割据之大害,立可销除,中国庶几一统而存生命焉。虽使舜、禹复生,俾士麦复起,为中国计,不能易吾言也。

存府议

若政府议院皆知省之为害而立废之,则都督之自立即随之而消除,永绝割据之大害,深得一统之良规矣。至是时,以何为行政区乎?政以纤悉为尚,则如英、日以县为行政区可乎?无如吾国至大,为县凡一千五百余,繁琐已甚,乃不能行也。省既废矣,县不可行,然则较量于道与府,以为行政区孰宜乎?窃以为道创在明世,乃军政区上控区,而非民政区也。试比较之,则知自古以府为行政区,无以易也。

一则府直州之区域,乃地理之天然区域也。吾国之地,山水回互,甚类欧土,诚大地之佳所,非若美洲、印度之万里平原也,又非若埃及、突厥、波斯之万里沙漠也。自直隶、河南、奉天有一二千里之大原,此外山河表里,率以三数百里为一区。故吾千年之州郡,即皆由是而划焉。吾粤人也,以粤言之。潮州临海,山水自为一区,故风俗语言亦自为风气。惠州环东江,自为一区,故风俗语言自为风气。嘉州虽小,而近岭,风俗语言亦自为风气。至琼州与雷州对海,而语言风俗不同,各自为风气。即连州、韶州,语言风俗亦不同。此历朝划州境所由来也。夫人类视语言风俗相合者为相亲,不相合者不能亲,乃人之情也。故在海外华侨中,有四邑会馆,新会、新宁、恩平、开平为之。有三邑会馆,南海、番禺、顺德为之。而肇庆之鹤山,多附于三邑焉。三邑与四邑常不和而相争,甚至有闭关绝市之事。夫新会、新宁与南海、番禺,皆广府也,恩平、开平与鹤山,皆肇庆也,而其相亲合,与相反攻者乃适得其反,则以语言风俗相同相异故也。今若不以府为区而废之,但从道乎,则以何地为都会?凡长官所驻,百司所集,为议局所设,即占优胜之地。既强惠、嘉以就潮,复强雷以就琼,皆非人情所乐也。昔张之洞为粤督,提各府之金钱,以为广雅书院,而所便益者广人为多,则边府怨焉。民国既建,都会之地,所以开学校,辟工场,惠商贾,修道路,治河渠,用人才,皆必在其都会之地,非大治后,不能有余力至于他郡。此乃先后不得已之势也。然若是则首府常占利益,而边地难以发达。国家均视地方,岂有亲疏,岂可令边府不发达乎?国家有边地而轻弃之,岂治国之宜哉?

且即强语言风俗不同者而合之,则利害各殊,得失各异。故首府与边府人多不和,若举议员,以道为区,则如惠潮嘉道也,议员必尽为潮人所得,惠嘉岂能甘心乎?故设各学于潮,而惠嘉人语言不通,离亲戚,裹糇粮,千里负笈至潮焉,惠嘉人能无怨乎?又今民国,吏仕其乡,然仕官必益首都之人,而边远人不便于千里从官,又不能无怨矣。不均不和,则争乱起矣,否亦情疏阔而不关切,则治难矣。夫建行政之区,以为民也,令民不和不均,又岂为民之宜哉?故以道为政区,则惠潮嘉道为一区,南韶连道为一区,雷琼道为一区,已犯边民难发达,各府民不和均之弊矣。推之各省,当亦同。夫经此大变而得改政区矣,则何为不止于至善,而复因陋就简,以再误民,何为乎?若以一州府为行政区,有如惠州、潮州、嘉应州、琼州、州、连州、韶州,各自为政,各开议局,而议其得失利害,语言同则议便,风俗同则举行易,关切同则利害一,兴味深。故依地理天然之域,以为行政之区,必不可改矣。惟府州能之,若道则不能。

二则府之区域,乃行政之适宜区域也。每府直州属县,多以十计,少则三四。自边远外,每府地方率三二百里,若遍开马路,可二三日程而毕达,以通道路而便运输,以计户口而行选举,以量土田而清台帐,以制图质而明地理,以辟山林而举农林牧矿,以开水利而导河渠渔稻,以阜都市而丰工艺商货,皆非地小道近二三日程者不能举行。其尤要者,开银行以兴商市,劝农工,若数府之地,则徒益首都,而边府必失利权。边县远乡市中以时之要需,必无从而应之,尤非所以辟地利、阜民生也。夫举大政者,必待大权。故非划府为行政区,以汉太守、唐刺史、宋知州、近时巡抚例,予以高秩重权,设以议局,则不能举也。盖有高秩重权,以指挥行政,辟举官僚,有专议局以监督工程,筹措款项,有银行以发行公债,通裕金融,而后大政克举也。若以道为之,则设大吏同,予大权同,设议局同,然以数大吏、数大权、数议局分办之,与以一大吏、一重权、一议局合办之,其效之难易、疏密、迟速,即可因其地之大小、民之多寡而比例计之。故在府易办者,至道之大则难数倍;在府办之甚密者,在道办之则极粗疏;在府办之可期速成者,在道办之则告成无日。今经大乱后,欲阜民生而举新政,岂可令其粗疏迟疑哉?则惟府为宜,道不宜也。

原夫自明以来,政区之界,大之为省,小之为县,中之为府,而道非以为政区也。但以省治过大,特设按察副使佥事,以为上控区;特设参政参议之兵备道,与总兵同驻,以为军政区。故其地鸠合数府,多控边要。今法国之小,犹有上控区廿四。然则以道为上控区,为太疏矣。吾国之府,原备覆审,则以一府为上控院区,稍得其宜,而道握要区,最宜为军政区者也。每道征兵,各成一师团,则吾国有百镇重兵,可以建威销萌矣。今理财未成,每道每年先练一旅团,渐成师团可也。若以之为行政区,则从古无之,以从古皆以州郡为政区也。若唐之道,同于汉之州,即今之省也,与今之道实不同也。今以道为军政区,军民既分,其都督领兵者,即改领其道之兵可也。宋时分军九十余,今照行之可也。其有要区重镇,则可兼统诸都督,名为大都督,是在择地而施、择人而用之。若以为行政区,则杂揉数府,兼按数天然之区域,语言风俗多不同,施之行政,施之合议,阻碍极多,窃期期以为不可行也。夫行政之区宜至密,而县治千五百,则太繁不可行,道治兼杂诸府,又太杂不能治。然则废省之后,舍府无由也。近考之汉、唐、宋之旧制既同,远征之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域,而无少异。然则以府为行政区,无以易矣。

道府州划区官制议

遍游欧美园林之美,莫如德之威廉舒(Wilkelmetake)矣。昔置法王拿破仑第三处也。宫前一花畦,如大氍毹,地十弓,而费廿万,凡植花草三千种,而种各异,日用工人数四,而植物学士作大匠督之,是以有若斯之奇丽也。跨明驼,张锦棚,走埃及尼罗河源,廿余日至亚东,黄沙极目,亘无他物,中道索索然思归矣。走电车于加拿大落机山,阴弥数日,白草萧萧,远远时见帐牧马牛群,或矮木,采金炭矿而已。至佳水草处,乃小有麦,或短林,吾至长城塞外亦然。吾园居粤城之花埭,花埭之花农也,佃一亩而艺百花,浓萃无隙地,自茉莉、玫瑰、桂菊、洋桃,红绿黄白,烂然盈目。课耕溉种,下料必足,各以时贡其地力所有,摘盈巨箩而售之。夫妇子女数人劳动犹不及,尚待雇散佣之助。亩租六七两,然以养一家数口,偃然有余,饭稻羹鱼,食肉饮酒,岁时鲜衣观剧赴会矣。昔自津乘骡车入京,道广数丈,听车四旁行,无斥者。一夫而种地十数顷,飞沙障目,地多不耕,农主视之若未知爱惜然。且此十数顷所入寡薄,纳税亩仅十三钱,天下之至轻税未有过此,而农夫居食若牛马。出山海关之汽车,遵海旁数百里,皆芜茀弃不耕。故北人田连阡陌,而形状荒落贫苦;南人无立锥,或百数十亩之入,则富乐文美。盖农田外,又多事工商也。识者观乎此,可以悟治国,可以明政区。

德之汉堡自立国,地仅二十九启罗迈当,若吾七十里,十年前人民五六十万,今九十余万,而岁税将二万万。此犹曰海港也。走马萨逊之京,爹厘士顿连冈廿里,旌旗垒场,相属森然,盖屯兵四万余人。夫萨逊为德蕞尔联邦,全国山谷崎岖,人民四百余万,不过比吾粤新会、顺德二县,然宿重兵如此其严多也。吾一大省无以比之。萨逊为小王国,其贵族世爵,自公侯以下凡五百余人,其宫室之精丽,为欧土建筑著名者。其博物馆为故王宫,妙丽几冠欧土。其他宫树夹噫路备河者,闳丽飞惊,一屋动以千百万计,比比皆是也。其王所藏珍宝金银牙宝石铜,延数十室,凡值八兆也。此犹曰王国也。

埃士拿歪骂,公国耳,地仅百余里,而公有别苑十五所,皆有离宫,丰草长林,囿皆数十里,绝无人影,只见麋鹿,岁禄百余万,私公产三万万,而民无论焉。试问吾一县公私之富几何?他若基洼猎外最小侯国,亦视此矣。

若丹麦乎,与我通使驻京者四十年矣。今人民二百余万,十年前民不过百余万,变法不过五六十年。其地苦寒,多不毛,仅恃小麦、畜牧、贩牛脂鸡子以养全国。而京城壮丽,文学崇修,其一馆囿费几千百万,为欧名国。其遣使遍百国,费繁无数。是遵何道而至哉?若荷兰、比利时,人民不过四五百万,地比吾一府,其治盛民富,且冠全欧。英、法、德吾不复述之矣。

布加利牙国,自突厥以一郡分立,三十年者也。昔为荒郡,今吾入其都,则举目皆新工程也。筑道者,营室者,修河者,营工厂者,薨薨相属。一岁馆费数百万。士人高谈某事仿某国,某物仿某国,议院一议即行之,故骤起若狂,百事皆兴,今日能率四十万兵以破突厥,其气疏以达使然也。美国五六十年之间骤盛,固由物质学所致,然地方自治逢涌成之而极速也。然是皆欧美甚远之政,请观于日本之取我台湾而治之。吾昔税台湾,岁入数十万,今日人之台岁入三千余万,凡百倍焉。台湾银行资本仅一百二十五万耳,既整顿全台,又有数百万借与吾国,且擅蔗糖、樟脑之大利焉。吾昔之吏,道府至数县令暨教职武官,不过三十余;而日本则特立总督之总权,其下设官几三千人,一县官之下,并设群司,官僚百数。自不知为政而笃守旧法者,开口岂不曰裁冗员、省糜费哉?日本之为政,非愚而若此也。又旁观于英人之治南洋与香港,德人之治胶州,皆于弹丸数十里之地,设大官,分庶职无数。其华民政务司之治理,精细入微。此其藩属地,治之至疏者,然犹如此。

诚上考吾之《周礼》,六官之属,三百余职,设官六万三千六百七十五员,百数十里至立诸侯之国,设官无数。一乡万五百家耳,而立乡大夫之尊,州长党正,管二千五与五百家,亦在大夫之列。其他闾师、司市、货人、廛人、士均、士训、稻人、迹人、草人、囿人、牧人、牛人、媒氏、掌葛、掌染、掌炭、甸师、兽人、鳖人、腊人、羊人、掌固、司险、候人、环人、山师、川师禁暴野庐山虞、林衡、泽虞、场人,何其纤悉也。欧阳修谓周人设官之多,何以颁禄,实不可解。盖经后世大一统疏阔之治,后虽以大儒,亦不得古人治法之解矣。

夫欧人蕞尔小国,何以富强,而吾极大国,何以不如之?周人封建小侯,何以能精密自立,而吾今大一统,何以凋疏若此?互较比观,可以悟今者治国之术,可以明行政区与外官制之方矣。昔吾戊戌上书,及著《官制考》,以才人寡乏,骤难改府,故权以一道为行政至大之区,而少须后时改道存府,此一时之权论耳。合举国皆以道为然,政府亦已行之,然今实不可也。为今之计,政区只立府、县二级,其道制可存者,惟边要岩疆耳。以道领县,位如昔巡抚,余内地皆宜为府、州矣。昔唐人三百州,宋时四百州,今不及二百府,比于唐、宋,实已地大逾其半;比之诸欧,已似奥、普,过于英、法、意、瑞、荷、比远矣。故今必裁行省,去都督,撤诸道,以府为行政至大之区,上达政府,每府立尹,照顺天、奉天两尹之事权体制,视巡抚而稍简,俾尊重而易行。仿唐州郡分上中下制,首府若繁府为上府,简府为中府,其极简小直州为下府,去直隶字,听其专达。其太荒陋之地则并之,更迭内外,则于兴利除弊,举措调遣,用人筹款,稍为易矣。中国地大,府治又大,百事待举,不可如日本府县之轻,大概近于奥、普州长之制,重其事权,而以议局监之。人才以用而易伸,地利以小而易辟,此为决定之义。外之欧、日,内之汉、唐、宋行之而效,汉之太守,上承台阁,明初布政,上承六部,乃我旧制,即无奥、普,亦当我用我法行之。此亦酌中外、审古今而不可易者矣。

至于一府之下,遍设诸司,合衙而治,上直办事,则汉太守诸曹之旧法也。设行政会,诸司会议,而尹为之长,此又欧美所通行者。此亦定义,不待议者,惟提法独立,兵为国防,税与专卖理财之司,隶于财部,路线、递信、车船隶于交通部。此数官者,皆遥隶京师,非尹权所能及,不兼辖,不设僚。若夫学校、警察、农工、商矿、卫生、道路、土木,皆因地宜设诸司,立长丞,下分科曹,置史书,如今直省之制,而兼采欧、日,设秘书,置参事,加重加密可也。惟设一长史,为诸司长,受命于尹而可以权尹事者。诸司长皆不设品,听尹自辟举充之,下尹一等,今注意专以裁行省都督为主,不详参佐之制焉。

其县亦宜重之,亦名以尹或民政长,但隶于府尹,不隶于诸司。盖汉县令不隶于郡功曹,唐县令不隶于郡司户,欧美州县制亦然。盖县尹为周之子男大夫,汉令千石。日本之县知事,大者一等,次亦二等,仅下大臣一阶,以地位已尊,不可多屈。吾国知县,今改为民政长,或知事,然自都督而下为司道,亦为长官,故县官权虽大,而位仍卑,实为极谬之制也。盖以令长当侯封,下有百僚,令长不崇,则贤士夫耻为其属,将无人才可用也。今宜极崇其地位,大县升以简任二等,小县升以简任三等,或采宋制为直隶县,直达于政府,不隶于府尹,或令重人遥领而时临之。州用长史以代任事,俾其气疏以达,民智民业皆易发扬。试鉴德之联邦乎,所关非细故也。

县立诸曹,略如府州之制。诸曹之长,古大夫也。秩荐任,亦立长史,总诸曹受命于县尹长,而可以权其事焉。诸曹皆合衙而治,设行政会。诸曹同议,而尹为之长,尹并监县议会焉。县佐僚之制,亦分科曹,置史书,今注重于裁省督,不及详焉。美改共和,而官制皆行英之旧,自总统外,不少改焉。今官名皆改,令人不能识其高下及职掌,果何益乎?百官名皆改而独存主事一名,岂以日本有之则可存乎?地方官改为知事,亦复何益?日本人久已笑之,何如我用我法,似不必多改官名,以乱民耳目也。

兵、刑、财三者,政府之大权,万不能假于地方分治者也。今行省诸司中,财、法二司本于宋、明,其来自古,皆上承诸部,而与地方行政官不相系属焉。其与府尹地位平行,如向来将军、学政之与督抚可也。惟交通部设官在各府治者,若运使之类,亦与府尹平行,如昔织造关榷之与督抚也。惟其分区,不必限以一省,如提法之司,为自县上控之院。各国皆有铁路,其地已缩,然德今之联邦百里小国,皆有一上控院,其法、意诸国,地当吾一二省,而上控院皆十数,法且二十四,日本亦七。安有吾行省之大,仅设一上控院乎?吾国既多无铁路,边县诣省会,多有三四十日程者,岂可以此苦限小民乎?按道之旧制,为按察副使,实法官也。今宜以府为一上控区,否则复道为按察之旧制,以一道为一上控院,其亦庶乎其可也。若盐运使乎,两广、两淮设一官,亦无限以行省矣。惟国税官可设总监,其属每县设税官而总领之,亦于一道可也。昔日财政江苏有二布政使焉。台湾本一府,别自为布政使,与行省分府之制不相关也。交涉使印度有之,此为交涉最冲繁之地设之,皆宜直隶外部,更与省府之制不相关焉。要之,行省既裁,则行省之名义界限必当尽裁。其有设官辖壤稍近于行省地界者,亦只指明府名道名云某某等处,或改新名焉,不可重用旧省名,以绝遗迹。庶几行省名义界限销除净尽,然后人民省界之心,乃可扫除焉。

昔《禹贡》划中国地方之治,分为五服,其意盖深远,惜后世不知采用。考之英之自治,英伦甸服也,士葛兰、阿尔兰采服也。故三岛已分内外矣。其待奥洲、加拿大,羁縻之荒服也。印度蕃服也。香港、新架坡等,卫服也。唐之有羁縻州,亦待荒服之义。

今吾欲划中国为三服,其长城及截海以内,中国旧壤,曰甸服,以府州立尹治之,府即州也。考府名起于宋之亲王领州,故升为府,或帝者所生之地,后宰相领州,及汉公府为府,故开府极重,今宜复古制,一律改名为州。今都督类古之开府,故州郡不必以府名,若不欲多改,则大府曰府,小府与直州为州。

沿边要地,命曰要服,以道治之。若滇、桂之边,琼州之岛,东三省之边,四川之边,新疆之近边,内蒙古之近边,是也。道立巡抚,若必不用旧名,则今之名宣抚、镇抚、观察皆可也。西藏、新疆、内外蒙古、东三省之边,命曰荒服。此可用今制之都督治之。然美、法改共和,其官制仍用英加份拿之名,今何必改总督、巡抚二名乎?藏总督驻拉萨,新疆名不文,汉名西域宜用之。西域总督驻伊犁,外蒙古总督驻库伦,内蒙古总督驻归化城,如英之印度总督、法之安南总督、荷兰之爪哇总督、日本之台湾总督之制,兼总兵财、民政。其就近之巡抚、府尹之权,无所不统,以威重镇边,吾总督旧制类似之,于此可留,而英印度总督,仍受统于英京印度部,日本亦然,吾可兼采英印度、日台湾之制。

道、府、州,三者异名,而皆为地方行政上级最大之区,若唐州之有上中下。特道以抚边,故重以巡抚。州以地小于府,而因旧名,其为内地民治通名为民尹,则一也。但若唐中上下刺史之稍异品耳。日本县知事,亦有一二等之殊,其制一也。但日本国小,易于控治,其府县知事,隶于内部,权任极轻。吾国地大而远,或多在边,万不能引日本府县之例也。应极重府尹之权位,若奥、普之州长可也。

大概吉林、黑龙江皆道也,宜裁省名,其道府皆宜裁去,其县无多,以巡抚道领县为二级可也。升重县尹之位,而巡抚时巡之。各国督抚皆不常厥居,以时分巡,居于属壤也。令全道之人士,开谘议局以议全道之政,并设诸司为行政会,而巡抚为之长。若虑地远难控,设分巡使,如旧分巡道,以察吏安民,不以为行政区焉。巡抚所以异于尹者,以兼总兵财之权,与总督同,亦与旧制巡抚同也,故殊其制。

滇、桂二边,琼州绝岛辽远,而界强邻,不能以内地府州治也,宜选威重之人镇之,假以兵财总权。请以南宁、太平归顺龙州为一道,古为众郡,即以为名,置巡抚以镇之。直领州县而裁道府,设分巡使以视岩疆,并设诸司,一若吉林、黑龙江之制。滇之大理、腾越、永昌为一道,古为南诏大理国,请以大理或南诏名之,设一巡抚。滇东领蒙自之关,若澂江、临安为一道,此牂柯之源,名曰牂柯道,置巡抚,总兵财之权以镇之。琼州孤岛为一道,置巡抚直领州县,巡抚总兵财之权以经营之。或割廉、钦、雷并属之,俾广土众民,易为筹办而防守焉。皆裁去道府,并设诸司,北海或设分巡使以镇之,不为政区,一切皆若吉林、黑龙江之制。四川雅州府、打箭炉厅亦升道,置巡抚以通藏路,近西边数府州并属焉。俾广土众民,以资控御。唐世有西节度使,以资镇摄,今可用其名曰西川道。及巡抚亦一若吉林、黑龙江之制。此内地之五道巡抚,皆以控边,体制若昔巡抚矣,皆以才略重人充之。次则青海、热河、察哈尔河三处,应仿吉林、黑龙江制,改为道,置巡抚以绥牧镇守之。若虑其瘠小,则割附近府县隶焉。俾广土众民,易为展布,重其事权而牧守之。与以兵财之权,而罢各省之协饷,立特权银行,岁拨巨款,俾其兴利。与吉、黑凡十道巡抚,皆不可少者也。德国之镇所割法之奥斯鹿林、罗丁觐两州,总管者亦特重事权,兼统兵戎,异于诸州,略若英之总督焉。兹可用此例焉。若夫蒙古沿边,若乌理雅苏台、科布多、阿尔泰,与夫绥远城六处,旧设将军者,亦可一律改为道,置巡抚,割就今之地方可隶者属焉。虽不能如吉、黑,亦可以开地利、发民治,而兼总兵财法权可也。其后藏阿里之处,或亦可设道,置巡抚,惟皆节制于总督。若吉林、黑龙江之制,合共应设十五六道,十五六巡抚焉。若归化城伊犁不驻总督,则设巡抚,应为十九道巡抚焉。若新疆诸府县,或可作天山南、天山北、哈密三道置巡抚,亦节制于总督。其县城太远,不能辖治者,或设分巡使镇之,但不以为行政区,若今新疆人民众多,则不可以荒莽为治也。仍因旧府升重为尹,俾易行民政,惟此尹隶于总督,不隶阁部耳。此则在熟于新疆地宜者酌定之。

增设东西南北中辽蒙准藏九部议

府州将二百,谁领之乎?直达于朝乎,则今设国务院矣。但如各国设一内部以领之乎?吾国地大比全欧,无人能领此二百府,不能任也。况又有十九道、五督乎?中外之制,无可依据。吾旧著《官制议》,特立中、东、西、南、北五部,领内地之制,又立辽、蒙、准、藏四部,皆设尚书于京师,盖极筹思而后得之者,窃以为不能易也。今录民政九部议以备采择。

英国十一万方里,如云南、直隶一省,尚不及吾四川土地三分之二,而其内务分有八部,大臣皆在京师,并相政府。一曰内务大臣,专理英伦、威耳士;二曰地方局,掌英伦自治之事;三曰爱尔兰大臣;四曰苏格兰大臣;五曰爱尔兰总督书记长官;六曰卡斯高公,领大法官,并殖民印度二部大臣,则为八大臣矣。皆分任各省民政之事,而驻京师者也。其职掌警察、卫生、监狱、矿山、制造等事,及夫地方自治之长吏议员集会皆归焉。既有外吏,而京师乃有八部大臣总之。如此其繁详也,而吾国之大,乃无一官。内务部旧为民部,只办京城警察,而于数者实不及也。用人之政,则皆归地方长吏也。汉之司隶近之,统察十三州之吏,然亦不尽似。或者周代及汉之司徒乎,然三公职实难分也,今则无一官理之。夫民部之司,各国不同,综其大端,选用地方官吏,监督其行政,凡议员选举,警察、监狱、卫生、保险、赈恤、救济、地理、道路、祠寺、医术、检疫、出版、版权、土木统计、特许诸事,除矿山、土木另立部者,盖皆归焉。凡省府县乡之财用官有之地,中等学堂之教育贫哑疯病盲聋之院,征兵起发之役,各地方水面地上土木工费,及补助调查之事,河川道路港湾之调查,寺庙、宫观、祠社、僧道之数目教规,皆其职也。日本内务设六司:曰地方局,曰土木局,曰卫生局,曰社寺局,曰监狱局。其土木局,则分七区于全国;每区有署长,分监督、辖工、调查三部,皆由大臣派技师主之。其卫生局有检疫员,各地有卫生试验所,痘苗制造所,有血清药院;其通商地,有海港检疫所;其监狱局分置七监于全国,以监大狱。此外政会,有中央卫生会,各大臣学士各医数十人充之。有土木会,有社寺保全会,有京市改正会,有医术试验委员、药剂试验委员,其会皆本部官会同大臣名士、专门技师考求而思保存进益者,其委员皆本部派人多试之。又有警察、监狱、学校、神宫厅等官,神宫厅即吾国僧道官也。英国则矿山、制造、统计、特许亦隶焉。德国则卫生隶于教部。中国之旧,则但以其事其名,造册分报于吏、户、礼、刑、工五部。若官员则报吏部,地方财用则报户部,祠寺、救恤、寺庙、僧道则报礼部,监狱则报刑部,土木则报工部。而外省则自县至府道、藩臬、督抚,皆造一册焉。不过纸墨笔画耳,所谓具文也。夫以百务责于一人,又分于层累之人人,然不过一纸之存,诸大官皆未能过目,果何益焉?其能有所整顿兴利除弊乎?况积之日久,则知非关政要,并不报矣,则具文亦复无之矣。夫苟非兴利除弊,则何必多此一册乎?以中国之积弊,则具文诚可删也。盖大弊莫患于以天下百务归于一人也,故即下至知县,除收税审狱外,他皆不顾,亦有所不暇。故如上云云之百政,在知县已等于具文空纸,不止经府道司督而达于部也。是故民政不能举也。若中国今日,户口婚姻未尝报,乡局吏员议会未尝立,警察未尝设,卫生检疫未尝讲,医术未尝试,赈恤救济皆听之善堂未尝理,地理未尝查,道路未尝修,庙祠僧道未尝理,征兵未尝举,学堂未尝置,是皆有待于监督创办者也。然凡诸百政,似皆归地方官之事,而非中朝大官所远能及。然若切实行之,不可无专司以监督之矣。且各道府州尹,虽由简用,然不可无所司存,则所有选用,各道府州长吏之财及监督其所选拔之人,不可无所司也。各道府州之属官,皆与各道府州会同监督而选用之,至京则见而考验之,不可无所司也。地方之财政,虽听各道府州之所为,各地方之自治,而调和其宜,不能无司存也。道路之修否,河渠山川港湾地理之查否,不可无所监也。警察之善否,学堂贫病各院之举否,不可无所董率也。欲将修举其职,则必不可分委五部,而当立专部照督之。是故英人昔割广东之九龙,葡萄牙欲得澳门,而大臣乃无知九龙地在何所者,甚且徐某以澳门为星架坡。日本之来攻也,每报一地,总理衙门皆问之外人,为人所嗤。盖少无地理之学,而长无专门之司,故至此大谬也。若夫龚某之使英,割野人山而不知其地,俄割巴米尔、黑顶子而举朝茫然,则益不足道矣。至于各省吏治之如何,京师大官仅于两司以上少有所知,若道府以下,则茫茫渺渺,无论州县矣。若夫各地民风俗土物产工业商务古迹,京朝大官莫不渺茫,自非游辙曾经,则绝无知者。若中朝有所举措,施之各地,岂能知其宜否也。

若夫东三省、蒙古、新疆、西藏,地方三千余万方里,僻远万里,或隔以蟠水流沙,朝士既鲜到者,乃至书记亦言之不详。近者四邻迫于俄、法,邻于英、日,而四方尤为险远,有要隘而不知守,有膏腴而不知垦,有矿产而不知开,有物产而不知取,有人民而不知抚。其吏于是者,罕通人学士,不能自举其利源致要,徒知暴取其民。至大吏亦多武人粗官,不知中外大势、政治理法,又地瘠不能多容幕府,幕府亦不能得人。当强邻之日窥,而抚治之无道,真所谓有甫田而荒之也。一有边警,举朝无所措手,一则不知其地势险要,二则无人才可倚赖,三则无铁道、电线以便交通。则只有委之于强敌而已。从古无无事而割地,一割而至数千里者。而咸丰八年,奕山之割黑龙江以东、混同江以北千里于俄;咸丰十年,桂良、花沙纳再割乌苏里江以东地数千里于俄,此皆古今天下绝无之奇事也。前人辛苦艰难而辟之,后人乃视若泥沙而轻掷之。何哉?乃者既授以铁路之权,又与以保护之兵,中开哈尔宾为都会,西通旅顺、大连为横线,辽东之地,几几他人入室,非复我有矣。蒙古沿边皆有俄人,其领事之抚蒙王,亦既亲之,而西藏、新疆,为英、俄瓯脱必争之地。警报之来,匪伊朝夕。凡此西北邻境,近于眉睫,败亡之祸,急如火燎。不早经营,岂有及乎?故当设行台于四境,听其分立政府,并设百司,选重镇,练重兵而经营之,徙东南之民以实之,造汽车、电线、邮政以通之,如英之于印度,日本之于台湾。而京师于四地,皆立四部,募召通人学士讲求之,探检地自山川、物产、工务、商业农田舟车要隘、山林,皆详为图说,铸成形质,以备知其事。俾名士大夫出入其间,尊重而遗显之。其有警变,则本部长官专司其事,得以备朝廷之顾问,而后措施之,然后不至扪盘适埴埴冥行而无救也。四地建设官制,吾别有篇,今特明京师宜立本部之义耳。

昔唐虞有四岳,在京师以备顾问、议大政。周有二伯,以周、召分陕。北魏有八部大人,设之于四正四维,后改为八部尚书。辽有南部宰相、北部宰相。今暹罗有南北部大臣,俄有芬兰大臣,匈牙利有孤罗亚爹疏及斯拉呵呢疏大臣,班、荷、葡并有殖民大臣,英有殖民、印度二部。凡皆领边部之事,近赞政府之政,驻于京师,列于内阁者也。吾中国抚有三千余万方里之地,倍于本国三倍,而乃委弃之,岂不重可叹哉!

吾今欲拆内务部为九部:直隶、山东、山西、陕西省为北部,江苏、安徽、浙江、江西为东部,河南、湖南、湖北为中部,广东、广西、福建为南部,甘肃、四川、云南、贵州为西部,东三省为辽部,内外蒙古为蒙部,新疆为回部,西藏为藏部。各部皆立于京师,皆有总长列于国内。其下分置司僚,皆募通人学士为之,不许杂途。以出入敭历,考求其政物,其补除在内则皆用荐举,在外则召选其久敭历之老吏以任之。自长官出为总督,自总督入为长官,更迭互用,以老其事,庶几有挈领振裘之益,有通知边事之用。要之保此四塞,非铁路开不能,此又在官制之外者也。又新疆、西藏,道路僻远,人士多畏之。吾欲以四川合于西藏;谓之川藏部,甘肃合于新疆,谓之陇回部。然后本部乃得以陇、蜀之人才,佐回、藏之政事,其亦不可已乎。若如此则西部仅云南、贵州二省。虽然,考二省之土地,凡十七万余方里,已过于英、日、意远矣。

各国内地除俄、美外,若德、法、奥,皆不过二十万方英里,如吾国三四省之比耳。今北部直隶、山东、山西、陕西四省,二十五万一千二百二十方英里;东部江苏、安徽、浙江、江西四省,二十万四千二百三十七方英里;中部河南、两湖三省,三十万七千八百二十四方英里;南部广东、广西、福建三省,二十一万一千一百八十六方英里。比之德之二十万有八千七百二十八方英里,法二十万有四千九十二方英里,与吾中东南三部等。奥二十四万有九百四十二方英里,与吾北部等。若英十二万方里,意十一万方里,不过吾云南、甘肃一省之比耳。今立部至大,可比德、奥、法而已,不可再大,再大则有荒而不治之患。每部所领之府近三十余矣,不为少矣。西部甘肃十一万余方里,四川则六万余方里,两省合之已二十七万余方里。若合之云、贵,则四十六万四千七百七十三方英里,领土太大。苟非四川领藏,甘肃领新疆,则西部可分为二,曰西南部、西北部,为十部可也。

九部长官皆当列于政府,若虑人数太多,则或以二相,一管内五部,一管外四部,如古二伯之制,亦事理之宜也。号为国务长官,副总理,为三公,亦我国域大之特制也。

按九部之文,经营蒙、藏之法,吾于戊戌言之,又前十年壬寅刻于《官制考》,前年又刻之《国风报》。若能行之,何待今日库伦、西藏之变,举国无措乎?十年前行吾此说,则蒙、藏完备,无施不可矣。呜呼!今蒙、藏之大,仅设一局,又不列于国务员,亦岂能以一人为治也。瓜分既迫,呜呼莫救,今无能为矣。但后人见之,勿谓秦无人也。虽然,今蒙、藏失矣,此空言何益哉?久矣夫!余之为曲突徙薪而不见信矣。且西藏、外蒙已去,吾尚妄欲置吏。重省旧文,沉沉恻恻,不知涕之何从也。邦人之览此文者,能无同痛乎!壬子冬更生记。

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此文出自于《康有为卷(中国近代思想家文库)》。

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