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废省论是康有为所著作品，出自于《康有为卷（中国近代思想家文库）》。

作者简介

康有为（1858年—1927年），原名祖诒，字广厦，号长素，又号明夷、更甡、西樵山人、游存叟、天游化人，广东省南海县丹灶苏村人，人称康南海，中国晚清时期重要的政治家、思想家、教育家，资产阶级改良主义的代表人物。康有为出生于封建官僚家庭，光绪五年（1879年）开始接触西方文化。光绪十四年（1888年），康有为再一次到北京参加顺天乡试，借机第一次上书光绪帝请求变法，受阻未上达。光绪十七年（1891年）后在广州设立万木草堂，收徒讲学。光绪二十一年（1895年）得知《马关条约》签订，联合1300多名举人上万言书，即“公车上书”。

光绪二十四年（1898年）开始进行戊戌变法，变法失败后逃往日本，自称持有皇帝的衣带诏，组织保皇会，鼓吹开明专制，反对革命。辛亥革命后，作为保皇党领袖，他反对共和制，一直谋划溥仪复位。民国六年（1917年），康有为和张勋发动复辟，拥立溥仪登基，不久即在当时北洋政府总理段祺瑞的讨伐下宣告失败。康有为晚年始终宣称忠于清朝，溥仪被冯玉祥逐出紫禁城后，他曾亲往天津，到溥仪居住的静园觐见探望。民国十六年（1927年）病死于青岛。康有为作为晚清社会的活跃分子，在倡导维新运动时，体现了历史前进的方向。但后来，他与袁世凯成为复辟运动的精神领袖。他也是书法家，北京大学教授陈玉龙曾评价：“纵观20世纪中国书坛，真正凭深厚书法功力胜出，达力可扛鼎境界者，要数康有为、于右任、李志敏、沙孟海等几人。”

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作品原文

序言

采美制州自立民举驳议

采普鲁士制民选与简用并行驳议

行去府存省道之虚三级驳议

裁省议

存府议

道府州划区官制议

增东西南北中辽蒙准藏九部议

序言

夫自共和以来，外蒙叛，西藏失，各省自立。时谓磔裂支解，政府号令不出于京门，听各省之争乱，淟涊却缩，不敢过问，如无政府，况望统一?时谓无脑、无手足、无肢体，夫体不备谓之不成人，况支解磔裂，无心无脑、无手足、无肢体者，而立于列强眈逐之百战场中者乎?夫人之杀己，犹有以拒之；若夫自杀自绞自缢，则无能救之者。今各省自立，政府令不能行，唯有羁縻；财无所出，唯有借外。是虽有良药，不能下咽而达于五脏四支也，是谓自杀自绞自缢而已。吾侪国民，坐视其五千年之国自杀自缢，从旁呼吁哀痛，而不能救之。岂不大哀耶?嗟乎！夫何为至于是哉?则都督十余人，参议员百余人为之。夫是都督、议员，岂无爱国忧国者哉?何为甘以五千年之中国自杀自缢耶?都督甘为印度之诸王，他时乞怜异国，能保几日，而令子孙作马牛耶。吾国人皆知印度为文明大国，与吾国同矣，亦知印度所以亡乎?

印为蒙古帝所统，印人忿其隶于蒙古也而革命，于是各地自立，至二百余国。英印度公司书记克壮飞，乃得劫加拉吉打王而据其地，哈士丁斯代为督，乃反间各印王，日事内战，乘其两弊取之，灭国十数，至中印度，乃陈兵十万，大召会印诸王，勒以减兵，而戍以英卒，既乃取其财权，印遂全灭。今印人为文官，大不能至令长，武官不能至千总，即至大工师、大律师，皆不能充。邮局置群吏以拆信，全印人不能有刀枪，印士夫谒英小吏如觐天帝。一言侵英者，治以极刑。昔印督请吾茶会，睹印诸王之朝印督也，陈兵千数于门内外，左右夹群吏，印督据高座于中，设虎皮而踞座焉。印王以序入朝，北面鞠躬，唱忠服英国之喏，则赐以糖果一枚、银一角，拱手抠衣敬受，侧身退。吾恻然哀之。吾都督若果成国乎，则他日鞠躬北面受糖果、银角之赐，其至荣也；若议员乎，则并欲为李完用之荣封，恐亦不可得矣。呜呼！哀今之人，不愿有国，岂不异哉！此诚五千年未有之奇险，而四万万人所宜徬徨亟救者也。苟知其险而愿速救之，亦非无道焉，且其道至简易矣。知病即药，患不救耳，非不能也。然则所以救之之道何哉?去其自杀之刃绳而已。

今危亡中国之患，尤在各省自立也。若铲除各省之境域，即可消除自立之大患。则中国自统一，政府自有力，而后行政可措施，危亡乃可望救矣焉。今议地方制者纷然。夫汉百郡，唐三百余州，宋四百余州，中国自古一统之良制也。及蒙古入主，混一全亚，土地过大，于是有行省之制，以酿成今日自立分裂之祸。如使复唐、宋州郡之制，地小民寡，虽欲自立而不能矣。昔宋艺祖患唐五代藩镇之割裂而骄横不可制也，乃大召诸镇，杯酒谈笑，释其兵权，其不听命者讨之。乃限定诸州为行政区，隶属数县，下便于治民，上不能割据，于政区最宜也。故夫府直州者，唐、宋行政区之遗，实地理天然之区域也。道者明以设兵备道，驻总兵，盖军政区也。又设按察副使，是上控区也。然强合诸府州，地理、民俗多不同，不能为行政区也。今兹危乱，若能上法宋祖，罢方镇行州府之制，一转移间，则五千年之中国已危而复存，四万万之人种将绝而复苏。以为一统之政略，舍此莫由；以为纤悉之政治，舍此莫先焉。上之政府、议院、都督明此，宜以国命为重，先自联请废省存府矣。下之党人、报馆、志士明此，宜同心同力，大声疾呼，万弩齐发，专意行废省存府之一事。今百几万务皆可暂置，俟行省废，自立除，州郡成，统一定，政府强力，自由用人，能行其政，至是心脑能主，四肢百体，续合听命，赋税足供贮用，然后中国保存生命乃有望焉。舍此不为，则政府、议院半岁所纷呶，志士国民终日所勤动，皆求亡之具、绝命之方而已。及今瓜分未至，急为预备，或犹可救于一二；过是时乎，死矣！虽欲悔改，死者不可复生，断者不可复续矣。《诗》云：迨天之未阴雨，彻彼桑土，绸缪牖户。鄙人亦国民也，敢流涕而道之，泣血而陈之，望我国民，时乎不再，政府、议员、都督、党人，顾全中国之命者，幸留意焉。

废省之议，即在平世为治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，屡发之于所作《官制考》及《国风报》。至今岁国人遂渐有改省为道之议。但省固在必废，即道亦唯可为军政区，而不宜为民政区，必以府州为行政区，乃适其宜。驳众议之美制、普制，与虚三级制，仍录旧所为废省议与设九部议，稍酌之以告我国民。虽只为平世政治之言，而实已切于方今弭乱之道。欲得救中国之神方妙药，莫要于是矣。

采美洲自立民举驳议

近者政改共和，咸慕美制，各省自立，适便悍将之私，而人民多惑于美制。各省议局，亦遂群争民选长官之事，或恶专制过甚，欲以各省分立，控制中央。此其为说，行于当今，扰攘经岁，而陷中国于分危，致财政之困绝，召蒙、藏之来分，皆此政策阶之厉也，不可不大声疾呼而首辟之也。

夫立宪国所以制专制之法，即立宪法是矣。尚恐宪法为空文，可蹂躏之，于是立国会以拥护此宪法，令立法之司与行政之司分峙，而行政者不得独专焉。此即各国控专制者之良法矣。若夫各省分立，是自分裂而已，非以控专制也。或者述欧美之名言，谓国未强、民未富之先，则奖地方之自治；国既强、民既富之后，则长政府之集权。故德、美皆厚于自治，而法、日皆厚于集权。此尤似是而非之论也。夫各国之政治，莫大于因其历史风俗，此非人所能为也。无论富强之效，法、日不如德、美，而政体之意，法、美皆民主，德、日皆君主，然而法与日合，德与美同者，则以法、日向以一统立国，而德、美向以联邦立国也。此岂得谓人为之哉?德、美联邦之先，无论其为富强与否，然皆本自分立来也。及联为一国，积之既久，自必渐吸诸小之权，以渐归于一统。此乃理势之极，无人能易之者也。夫凡自合而分者，必其国势陵夷，贫弱已甚，中央不能吸集地方之权，而不幸致分，非谓其政体之美而可行也。以中国言之，汉末之散为三国，晋末之散为十六国，唐末之散为十国，即今者蒙、藏自立是也。其在欧洲，罗马后之散为诸国，日耳曼后之散为诸邦，近者土耳其之散为希腊、罗马尼亚、塞维、门的内哥，因以反攻是也。此皆国家至不幸之事，至可忧之状矣。凡自分而合者，必其国势盛昌，富强日甚，故英霸能混成一统之局。此乃必然之势，极幸之事，更不得谓其政体之谬而不行之也。从古立国，孰不吞灭诸小以为王，或联合诸弱以为霸者哉?吾中国数千年来，若不合并万邦，兼吞四夷，何能致若斯之大乎?此事万千，史难遍述。即如今日所吟诵之德、美者，非有华盛顿，则十三邦何自合?非有俾士麦，则二十五之联邦何自而合?非有嘉窝，则意之十一国何自而合?考分合强弱得大之故，试问合者是乎?不合者是乎?可片言而解矣。方今万国竞争，皆言霸国之义。德、美之艳羡吾国一统已甚，何反有之而自弃之，而反师法德、美乎?夫能提絜其全国而用之者强，不能提絜其全国而用之者弱，分者必弱，合者必强；此乃自然之势，至浅之理。吾国僻处亚东，时当危弱，万国耽逐，安有舍此不顾，而先为自裂之计者乎?故凡立义而稍涉于各省民选者，皆欲亡中国，而万不可行者也。

或者谓小国寡民，宜以中央集权；大国广土，宜于地方分权。吾国地方太大，欧国无比，惟美为近似耳。若然，政府简用长吏，地方未必屈从；即使强从，安得皆贤长吏而治之?然则吏治终不兴，地方终不盛，下无以为民，上无以为国，甚非计之得也。故在法、日诸国，皆可以集权为之，惟中国唯当效美耳。试观美国之富盛，实由地方分治而来，政府之万机不繁，而后地方之吏治可举，故中国不可不效之。此其为说，尤讆言之甚者也。今之惑辞几亡中国者，莫若此说也。夫美国五十年前，铁路未通，机器未盛，实一贫弱国耳。今美之耆老谈彼一千八百六十年前事，纽约街车乃始用马，建筑仅三层，未及哈顺河，夜燃油灯灯心，富者出游以马，富家子女朝夕上学，儿童数人共跨一马，掘地为厕，衣服粗陋，盖无一不与中国今日同焉。适有天幸，墨西哥以革命大乱，美遂奄有太平洋万里之地。自林肯平美南后，适当轮船、铁路创出，于是始通铁道于三藩息士古，农矿大兴，美遂富盛。勃拉斯所谓美之能强，自其物质、道德为之，非政治为之也。向使美无铁路机器，而四十五州之广土自立，恐其唯为南美之各国，日相争乱而已。此义从未有人发者，国人多惑于美，不思及此，关系至大，读者当细思。

若夫美各州分治之害，则勃兰斯《平民政治》已极言之。议员之通同作弊而自利也，政党之压制也，良善之受鱼肉也，审判之多受贿而不公也；势不合一，外交之进迫必弱也；号令不行，内治之统治无力也；诸州有脱盟解组之忧也；立法行政各异而不一也，立法行政耗费而迟缓也，多增国体及党派之忧也；议员才识下劣，心术败坏，害于地方也；财政不谨，支款与公债乱行也；舆论缺乏，不能检束；立法事业，地方特别案尤甚也。凡此诸害，其大彰明较著者矣。其有利者，则不过防政府之压夺自由，分国会之劳，免其繁重，而得暇考查处理租税二者而已。然今者自由太过，政府畏之，岂患压夺，国会繁重，孰若英，何党不能办?而地方自治之权，亦安能代国权乎?

若以吾国而效美，则今自立之大害已较著矣。夫以土人而自治其都邑，在美人风俗不同，已为不可。然美人本无宗族，皆多流寓，又其法律，个人独立，故彼自夫妇而外，即于父子不亲，无论其为兄弟亲戚。此其所行，自治而无大碍也。若我国人，皆有宗族，俗多土著，属多亲戚，律非个人独立。即使贤者为政，而为亲属强逼，或为长者压制，瞽叟杀人，岂能执之?封建之亲贵，土司之官亲，其祸可戒。况今长吏，多起寒微，其宗族亲属，人已万千，多饥寒交迫，无立锥者，忽藉都督之势，有同国王之亲，怙势横行，何所不至。是有一都督，不啻有百千都督；有一知事，不啻有百千知事也。且既为土著，联合易多，在位既久，根连滋满，凭藉深厚。方今开国之始，僭争留后，其不酿成唐之藩镇不止。积日既久，负固益深。吴元济以淮西四镇之地，而竭唐之全力，四十余年乃能去之。况于一省之大，而又可与诸省联合者哉?况共和之立，政以党成，则各省长官借政党以为私党，既遍布于僚吏，又散布于议员，乡县吏司无非私人，专制势成，任行暴虐。政府畏而不敢去之，则就而封之；人民怒而不敢攻之，则只有从之。观于近都督之无道纵横，省议会派人赴京控诉而卒不达，若假以年月，稍行惠政，则是复行封建耳。何曾为美之自立乎?今川、黔、粤、湘已同割据，江右河东事变可鉴，故言效法美之自立，欲同地方之自立者，适为生民涂炭，得其至反耳。吾国古者，上无政党，匹夫在位，而已早定回避故乡之条，以刑威难行、贿权易纵故也。汉之刘虞，唐之张公瑾，已力言其害。盖吾国久经阅历，深知其不可而后去之。岂与美国立国日浅、阅历无多者比哉?然议者见中国之法而必弃，见美国之法而必学，亦不求其本末矣，岂不谬哉！盖无论立宪共和，无不中央集权，然后能提絜全国也。故效法美国，至谬而万不可行者也。

采普鲁士制民选与简用并行驳议

或有谓民选之义盛行于今，政府简用又不可失，不若合而行之。议于都督外别设省尹，简任以管民政，而与省议会对立焉。由法制局提出议院，议院未决，而政府撤回。于是法制局又援引普制，由政府简用省总监，以代表政府之行政；由人民公选省总董，以代表地方之行政。意在调停，无动为大，此尤愚谬之至者矣。无论各国自有其历史风俗，渺不相关。普制民选，为大地主行之，夫彼之大地主，即封建之侯也。地主无可去，即民选不能改，地主之民选在先，普政府之简人在后，彼普鲁士之能简行政长官，已为收封建莫大权。盖自胜法后，思收内治，于是一八七二年格尼斯德改行之。譬如汉有侯国，仍设守相，滇、黔有土司，仍设流官，新疆有回王，仍设疆吏，印度有诸王，英人仍设守长云耳。中国自秦、汉罢侯置守，元、明改土归流，庶人平等，并隶政府；岂尚须如元、明土司，更令举都大鬼子乎?

若夫政府与地方之行政，互有相出入者，两长官之地位同等，势必不谐。共和之立，偏重民权，其终必至省长虚名拥立于上，地方长分立割据于下，适自成其瓜分豆剖之形而已。此非采普制也，其流必至为加拿大、澳洲、非洲之波亚而已。盖普之为州，地小民寡，仅如吾一府耳。一府而有两长，政治虽有龃龉，尚不易成尾大不掉之患；若其为省，则地大物博，适与欧洲大国相等，又于自立便近，其势正与加拿大、澳洲，非与非洲之波同也。新疆地横万里，正与加拿大同，若行省地虽略小，而人民则数倍于加拿大、澳洲及波矣。加拿大之为制也，英设总督以代表英王，民举议院长以为总理大臣；总理大臣既有行政之权，又有议会立法之权，于是全权皆拥焉。英王所派之总督，虽高高在上，仅取画诺，同于虚位而已。其总理大臣全权无限，欲有所为，英政府不得而干预焉，一切内政，英政府不得而干预焉。近者澳洲之民，艳加拿大之政权，一千九百年亦效加拿大之官制，自举总理大臣，英政府所派之总督，亦同赘旒。今英于澳洲，一切不得其利，不能收其权，但于澳洲产物，先限售于英伦，稍收其益而已。近者各置海军，日议自立，离母国之说日盛。英政府苦心维系，去年特设藩属大会以厚招徕，而卒无良法以善之，英国方有瓦解之忧焉。英之用兵于非洲之波也，用兵三年，糜饷三十余万万，死伤数万，乃始得之；徇于德、荷之请，误许以照行加拿大、澳洲之政体。波之人民，自举其总理大臣，以行政长而兼议院长，握行政、立法之权。英派代表之总督，拱手仰成，等于傀儡。英政府无所用其权，英人大愤。故今自由党得以攻保守党而代之，良为波也。又那威今之自立，亦缘六十年前，瑞典误许其别开议院，自举总理大臣之故，故一呼而成。瑞人今甚怪其王昔者之误许焉。今中国一统久合，人民一家，乃无端自裂，误师加拿大、澳洲、波之制，则必皆为那威而后止。是吾国未瓜分于外，而先豆剖于内也。安有对万国竞争之世，而自为此破裂之策者乎?真其愚不可及也！故效法普制流弊之害，不可思议，此万无可行者也。

行去府存省道之虚三级制驳议

或者知各议之不可行，又创为虚三级之制，略采汉州、唐道之意而行之。其说为近矣。然仍以知事之长官与议会之总董对举，不脱两长之制，仍存民选之法，其不可行如故也。夫既有省长之雄重领其道县，将来不夺道之权乎?宋之转运提刑虚级也，其对于知州非纯属也，而明制用之为布政按察，遂令知府尽屈下，不得行其权，如唐宋之刺史、知州焉。即督抚言之，据布、按之上，无地方之权，其印非方，而为关防，岂非虚设乎?未几而尽夺布、按之权矣。况省之地界，事权久重，道之地位，事权久卑，久临其上，尤易夺权。若是则与昔者省之领府县何异乎?而道之领区，疏于府界，于唐、宋、明以来治民之俗宜未合，反不如旧制省领府之为愈矣。改之而更坏，不如勿改之为愈也。

夫所以议改地方官制者，为民计乎，则恶省之太大，治广而荒，如田甫田也，不能发地方纤悉之治，尽民俗之宜，举利除害之实也。为国计乎，则拥地太大，兼领兵财，有尾大不掉之患也。今府制虽小而善，而偏去之，改府为道，而又临之以省长，是道亦失其道也。省制最恶而粗，乃偏存之，是旧弊无一可除也。何扰扰而议改为?故虚三级之制不可行也。

且一道中有知事为道长官，政府简任，有总董为道议会公举，是命吏仍与民选对峙，不犹等于普制之害乎?夫英以民选为地方长官，领地极小，此外欧陆各国，皆以命吏领地方团，无有若普制者。即使定例，多与知事以行政诸权，其究必至官民互争，至一事不办而后已焉，否则大权全归民选者之手而已。夫行政之学，深博繁重，非有专门学识，久历实验，必不能解，况望其得当乎?民选之例，施之十里内外之小团，可以名誉职兼之，以其得失所关无几也。若一道之大，人民之多，比欧土之比、荷、瑞、丹、那各国，岂可付之无专门学识、无经验之人乎?吾国考试秀茂，而后试补推迁，三载黜陟，实为良法。先创自我，欧土师之。即美国向用民选，近鉴于吏道之污，一八九二年亦有改用文官试用法者矣。此制之善，则吾可自矜。若改民选，则试补推迁黜陟，法无可行。长吏无黜陟之权，何以督下；下吏无所推迁，亦无所敬忌。吏治安得不污耶?吾国人徒外震于美之富强，以为其法尽美，而不知美民选吏治之害最甚也。吏员、议员通同作弊，营私自利，但工厂与无赖，能运动多数，即可长久把持一方，横行武断，良善受其鱼肉，无可控诉，审判与律师，受贿而不公，杀人可以无事，报纸为其机关，听其指使，政党肆行压胁，非其党人受其凌迫，甚者杀人千百而无事，如待吾华人是已。舆论颠倒，方正钳口，立法案与特别案惟所欲，财政尤乱，支款冒盗，公债妄行。即不至是，而限于地方，人才寡少，故多才识凡下，心术败坏，贻害地方，莫之振救。美国人苦之，幸其道路交通，故大害尚不甚也。夫以政党侵入地方行政，各国久垂大戒。若我国道路未通，而党人联结，把持民选，如各立国，各道各县各大乡各自分裂，可分为无限国土，如土司然。讼狱公案，财政公债，一一横行，杀人武断，无施不可。故选举之末，必为豪猾所得，良善屏黜，必至凶强滔天，中国涂炭，尚可问乎?观于广东、湖南，已为前车。然则民选之不可与简任对行，至明也。或者谓简任岂必能贤。是固然矣，惟天下无无弊之法，两害相形，则取其轻。简任之失人无论矣，若政府能用人得宜，则地方可以举戢。循良之效，自古已多，况今有议会与报纸监之，难于作弊，然则不为善而无可为。若民选则只能为恶，虽有一薛居州，牵于众党人之作奸渔利，欲为善而不可得也。立法者能熟观乎美国地方民选之害，则可知此制之万不能行矣。

闻今新令迳名道为观察，犹胜于袭日本名知事也，然道制未可，或边方为可用耳，详见下论。

裁省议

夫积人民而成部落，积部落而成国土；积小国而后成霸国，积霸国而成一统大国，此形势之自小分而积合者也。为治之道，起于部落，中于立国，卒于大一统，其分治划区，皆视其地形时势以为推迁。故为治犹为医耶，身异时异地异，而方亦异矣。哺婴儿，饲壮夫，养教之法亦不同。夫人民乡落小国之治，则农田夫家牛马之数，至纤悉而莫不举也。若夫一统专制之时，纪纲法律皆操于上，则必网漏吞舟之鱼，疏阔简易乃能举之。故文景之尚清净，萧曹之言勿扰，老子言为者败之；二千年来，必当谨循其遗轨，违之则乱。若王莽、王安石欲行周礼，即以扰民是矣。即以王安石一身论，彼自为鄞县而行青苗，则民获益；彼为宰相而付群有司行诸新法，则民大扰。王莽若不摹古妄变，而行汉制，虽篡未必亡国。而北宋之亡，论者至溯罪于王安石，亦非无故也。盖大一统之世，必少外患，专制之治，必总乾纲，夫鲜有外患，则高枕卧治，而不必日训以民生之不易，祸至之无日，戒惧之不可怠也，不妨纵民之熙熙自理。故法律存之而不必密也，地治听之而不必修也，养兵无多，薄收其税，国用已足。于是财政不必讲，文学不必督，卫生不必及，城池、道路、农田、沟洫不必修，但求民之不乱，疏网阔目，而国已晏然。老子所谓治大国若烹小鲜，常使民无知无欲，安其居，乐其业，美其服，老死不相往来。二千年来，号称治世者，如是而已。太史公称文景之治曰：汉兴七十年间，国家无事，守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，众庶街巷有马，非遇水旱之灾，人给家足，人人自爱而重犯法。后汉之明、章，唐之贞观，以及宋、明之盛，康、雍之治，不过如此。夫中国称道之盛治，不过尔尔。中国人古今耳目皆蔽于此，不能更有进化矣。

然以今考之，历朝治时，俗化或少美，然道路宫室之卑污不修美，人民衣食如牛马，学校无多，书藏绝少，则郅治盛时，与今同也，在欧美视之，仍是不文明之土番耳。若夫今者，非练兵数百万，海军数百艘，不能致强。而一镇之费数百万，一舰之费动逾千万，近者且飞船舞于天上矣。就其民间，则千人之聚，公学、警署、医院、银行、信馆、电馆、书楼必备，且必层楼严庄艳丽，价值百数十万，道路必修，填以塞门刚土方丈之博，夹以绿荫之嘉树，田野极绿，无茀草秽物，人民无哗。是文景、明章、贞观之治所未得见也。是岂有异术哉?夫春秋战国之治邑者，治效多可观，若子贱之治宓，李牧之治云中，吴起、西门豹之治西河是矣。后世一统，总揽朝纲，以人君之身一，而一日万几，势必不暇，地大官多，理难遍及。故必日裁其小官，而日增其大官，于是暗合并其疆土而不自知。故秦以郡县二级为行政之区，汉置百郡，制颇善矣。其后则增置刺史州牧，及于晋、宋、六朝，遂于守令上加刺史都督行台诸级，盖以防边故也。然其时郡守能直奏事，而太守亦多领刺史，刺史领都督，实相去一阶耳。唐时虽有节度、观察诸使，宋时有转运、提刑、统制诸使，然郡守、知州亦皆直达奏事，且多大臣朝士出领之。其诸使率领兵农他职，于州郡不全统也。故与县令实仍为二级之治。唐时三百余州，宋时四百余州，而今为府治乃不及二百，是今之知府，实倍唐、宋州治之地，而宋之州地，仅如今直隶州之比也。然而汉之太守，秩二千石，入为三公，能自辟名士为掾属诸曹；唐之上州刺史，秩三品，与宰相同阶，而州郡司马别驾，亦可入为宰相；宋以亲王、宰相出典州，又能妙选幕僚以佐之，而县之丞簿，亦皆选自士人。今但观唐、宋各州县题名刻石之诗文字画，多可观者，其修湖堰、桥道、驿舍、公馆、民事之碑记亦多文，其下吏之多才，而政治之较修可知也。盖州郡长官既多大臣出领，否亦朝士迁谪，出入调遣，奏事直接于朝，其权力大，故能举艰巨，其才政练，故足以任事机，其僚贰上之若别驾司马通判，下之诸司，亦皆秩高，多有名士任之，若上州别驾司马，则四五品，与侍郎诸卿同秩，宋之通判皆朝官为之，故补赞多才，为治较易也。

今吾国官制之失败固多，而行省之官制骛广而荒，有大国之地利而坐失弃之。《诗》曰：无田甫田，维莠骄骄。举良田而为莠田，行省之制，最为害也。合中外古今官制之失，诚未有若此之大者也。今举省督之七大害以明之。

凡为政之体，必在统治有权，然后操纵如意，否则散漫而不举矣。况当列国竞争之时，非提束整严，何能对待?至于兵权，尤非统一不可。若兵权不统于一，则虽以郭子仪之忠武，而九节度之师终败矣。中国郡县之制，自汉、唐、宋皆受治于公府台阁，惟蒙古以地大难治，乃设中书行省以治之。省者中书省也，政府也。行省者，分政府也。明与清朝因之，以督抚独专行省之政，与京师阁部平等出入，同受治于君主，而不隶于阁部也，实为国务大臣，故阁部不能统一指挥之，且多以大学士为总督。元老如曾文正、左文襄、李文忠，皆以大学士、侯伯领总督，其视六曹尚书以翰林循资迁者，望实班资地位，皆远在其后，故尤轻视，岂惟不能统一指挥之。昔徐寿蘅为兵部尚书，吾问其举国兵数，徐尚书答曰：吾兵部惟知绿营兵数，若其勇营练军，各省督抚自为，吾兵部安得知。夫以兵部尚书而无由知全国兵数，况于调遣训练乎?此其可笑，真不能令外国闻也。今各省自立，各拥兵，陆军部不能知各省兵数而调遣之，犹之昔也。又试检阅咸、同诸名督抚书牍，各自练兵，各自筹饷，其末也，各自争饷。虽以曾文正、左文襄、沈文肃之贤，皆以至交争饷而互劾。左文襄与郭筠仙同乡至交也，郭为曾文正保奏署粤抚，则为曾尽力，而左文襄入粤不得饷，卒劾郭去官，而左、沈又为曾荐者也，然不免交恶。曾文正至谓同室起夫戈矛，石交化为豺虎。岂非官制不善有以致之耶！胡文忠以湖北巡抚筹饷而供诸军，则众美为齐桓封卫救邢矣。若甲午东事之起，征师各省，经年累月，旨檄频下，各督抚勉强应征，则募乞丐以充，而各自供其饷。饷不一律，兵不相统，枪尤不一，此岂待敌强国哉?向见广西有事，请兵于湘，请械于粤，则湘、粤辞之，苦请固求，卑辞类乞，乃频请严旨严迫，乃勉强以客军旧械应之，然已费时失事，蔓延滋害久矣。以督抚专政之故，故一省有事，败则其地方官有责任，而邻省不预焉。故一有事变，各督抚皆以自保疆圉为先，复何暇分余力以遍助邻封哉?故甲省练兵而乙省不练，甲省多练而乙省少练，乃至近者川督征藏，而滇督分兵助攻亦不许焉。岂知各省不合力，不统一，必致养痈以成大患。故在昔一统之时，对内则养成祸乱，对外已见甲午东败之效。而乃一兵一卒，皆拱手而听之，督抚又皆以保疆圉为词，言之有故，持之成理，岂能一一而尽黜之哉?故至今尤甚，酿成各省都督自立之祸也。及其末也，则一督抚失人，全省瓦解。今各都督，各自募兵，各练师团，各用私将，其云裁兵者，空言耳。今已养成唐藩镇之祸，其甚者阻兵恣睢，欲图割据，更何论敌外哉?夫兵势莫贵于统一，而吾官制如此，欲求治兵，岂可得乎?方今保国莫要于兵，即欲行军民分治之制，则省督挟兵以拒民吏，以图分立。不革省督之制，则兵无由治，一也。

百政之举，非财不行。故各国财权无不总于中央政府，乃能兼综条贯，操纵灵通。今财部无权直达于下，各省财政皆主持于省督，而政府一切仰之。昔各省督抚任意赋课于民，别设善后局，听其调度，督抚意欲如何，则指挥如意，政府不得难之，且或不得预闻也。政府欲有举措，或兴学校，办警察，立法官，修监狱，举海陆军，而督抚言无财，政府遂绌然而止。晚清欲办海军，乃令各督抚认款，虽以江、浙、川、粤之繁富，亦岁任三四十万而已。然则海军之举，虽海枯石烂，必无其期也。故历经百败，而无一事能举，由财权分隶督抚之故。今各省都督自收其税，不纳于国，自借外债，尚且日以请饷为言；政府无所入，则日以借外债为事。昔借一万万以筑铁道，国人犹攻之，前清以亡。今内外各自借债，虽得万万，如汤沃雪，不为埃及不止也。甚且召各国公共监理财政，则中国永亡矣。今不亟实行统一，则财政永绝，日为乞丐，日求借债，日求监理而未已也，则以各省督不统一之故。今省督自为政，而欲设国税筹备处，事权相争，界限不清，必不能行也。弱者争以笔，强者争以兵，其患方滋。若不革省督之制，则虽有理财良法，无自而行，且可亡国，二也。

庶政之兴，非直达不举。昔者各政皆归之于督抚，政府无如何也。一盐政也，当部议如何，甲省如何办，而乙省不理。一学政也，部议如何，乙省欲如何办，而丙省不理。一警政也，部议如何，丁省欲如何办，而戊省不理。一实业也，部议如何，戊省如何办，而己省不理。一邮政也，部议如何，己省欲如何办，而庚省不理。一监狱也，一地方自治也，部议如何，庚省欲如何办，而辛省不理。皆以督抚意所欲者为之，政府不得干预焉。章程非不奏定，严旨非不谴责之，则又以困乏为词，以不宜为说，且或实情也。学部言必兴某学，民部言必备若干巡警，法部言必备审判官，农工商部言必举实业，各督抚必曰不能。互相推诿，而百政安有能行之时乎?今各省督自立，益更甚矣。万国政体，无不中央集权，民间举事，亦必指臂相使。即欲军民分治，别立民政长，试问各都督肯以政权相让乎?各省督各自行政，有同列国，政府令之则拒之，近则政府令不出国门，是以四十里之北京为国也。安有支离散漫如此，而能立国乎?外人即不来瓜分，而内国实已豆剖，故不去省督，则政府必不能统一，政必不行，三也。

督抚之尊重，积数百年矣。昔者布政、按察，实为一省长官，其印为方，其衔曰使，于例本可专折奏事者也，惟累压于督抚威积之下，岂惟不敢上奏乎，乃至不敢贻书政府。夫以两司为使者之尊，位冠全省百僚，府州县为所牌遣，而抑屈不得少行志意有如此，况其下马者乎?故一省之吏相聚而言，则曰今日见制台或抚台云何事，见何人，督抚见其人，办其事，则相与重敬之，督抚不理则俱不理，督抚微言之，则相与传而谨奉之，无所谓是非也。故所谓省督者，实国王也，真所谓神圣也。或委权属吏，与其傔从，则其人又代为督抚，惟其意所欲，而布、按侧视无敢谁何。然此犹不事事者尔，若督抚贪黩，则全省好货，政以贿成，吏治皆奸，盗贼盈野矣。若督抚骄横，则全省颠狂，官方皆乱，纪纲失常矣。且昔者君上有失，尚有大臣言之、言官谏之，虽遭严谴，而以谏君上，虽或失官，犹可得名也。至督抚有失，则全省皆默，属僚畏之不暇，何敢与争，以争之不可得名，徒令阴中以祸也。近者有议局，督抚少有所畏，然神灵不可犯之权犹然也。故夫督抚或有才贤，然好尚不同，衰老倦勤者，则司道守令以下皆大贤，皆为专门，同归无用，而贪黩骄横者无论也。盖督抚既不易得人，则全殆同坐废。岂惟今者，即自远古至今，贤才常乏于当时，而不肖者又弥满于当路，又尽然矣。以中国之大，岂乏二百郡守之才?而以官制之谬，督抚一人失，坐令全国司道守令以下数千万才皆不获施。以此求治，犹南行而北其辕也。然以上之弊，尚就前清承平言之。今都督自立，以私意署群司，以喜怒专杀戮，体制类国君，僚属如臣仆。若都督非人，全省荼毒。故不去省督之制，尽屈人才，四也。

且泰西督抚之制，只以行于属地边疆，以威重专制行之。英印总督之名曰歪士来（viceroy）。来，王也；歪士，副也。其名义为副王，威重极矣，所以镇征服之远藩属地而威之。法之于安南，荷兰之于爪哇，日本之于朝鲜、台湾，其总督同之。若施内地之同胞乎，岂有以威待同胞者乎?今之都督，即向之督抚耳。又闻欲改为总监，夫总监之义，日本用之以监高丽者，实师英之设埃及总监。是待征讨属国之例而以待同胞乎?故欧人笑吾中国内地设省都督为野蛮。故不去省督或总监之制，则官制致诮野蛮，五也。

若今日危亡中国之大患，尤在各省都督之自立也。因旧督抚专权之弊，遂成今都督割据之害。盖直省辖地之广大，督抚威权之专严，本已有半立国之体，适当革命之后，更用军兴之制，各都督拥兵自立，无所禀承，募重兵而专杀戮，用私人而任黜陟，聚货财而行纸币，争地域而事战攻，肆贪欲而厚贿聚。其于中央政府，只禀正朔而已，岂徒不奉号令，亦且不奉贡职，甚且虚张兵额，反索饷需，动以兵哗为相胁制。遂致政府自借外债，甘以中国听人监理，以羁縻之，比之唐之藩镇，周之列国，殆犹甚焉。各省议局不畏豆剖瓜分之祸，尚为窃权自治之言，日争自立之图，以助成专横之焰。遂致政府号令不行于国门，外人觊觎，议分夫弱肉。而各省都督议员，乐巢危幕，熟寝积薪，争此席位，肆其贪狼，以为安也，岂不怪哉！假今各都督藉此威重，而能保境息民，虽于救国无关，尚于保民有益，犹之可也。乃各都督虽有贤者，亦只拥此虚名，为下作伥，其心腹爪牙各肆私争，其部将队兵日闻杀乱，各都督亦只熟视畏缩，不敢行法也。若夫一省而有数军政府，一府一县而有数民政长，朝为无赖之盗贼，夕拥旄钺之干城，遂使薄海土宇，蜩螗鼎沸，四民失业，困苦流离，劫杀掳掠，无所归诉，中家可迁，皆徙于外，暴民横行，良弱鱼肉，乃至有田不敢耕，有蚕不敢织，有鱼不敢养，有屋而自拆卖之，免资人拆，若再延年，死人过半。政府畏之，争乱不敢问，拒抗不敢诘，自立则就而授节钺，或阻兵安忍，同夫割据。日言统一而日愈分裂，高言共和而实事共争，遂致中国不国，惨险日生。推其所因，则皆省督之制基其害也。假使元、明无是弊制，而前朝早听吾言，早革行省之区，先废督抚之制，岂有今日之患，几亡五千年之中国哉！六也。

夫今之都督，即前之督抚也。至于今日都督之害既极，人遂渐知其害，而思所以救之，故欲行军民分治之义。在军兴之时，同心允行，亦可谓难得矣。然物无两大，家无二尊，国无二主，两雄不并立，二马不同槽，势等则争，物之理也。安有同为一省而容军民两长者乎?昔之督抚同城，已为大碍而去之，今何复立之?昔明当承平，总督本领兵戎，后卒侵官而领民政，尽夺巡抚、布政之权。况当统一未定，法律未行之时，挟兵者必颉颃作气势。昔者以君主之名分，而每有大将拥兵，犹致寡人守府，况夫都督本上承总督之旧，久握政权，并拥兵柄，岂肯一旦让权与人?然则徒酿争乱而已。盖其病原在省制太大之误谬也。夫各国军区与政区划地不同，天下古今，军区未有挟省地之大者。不分削省地，不裁都督，而强欲行军民分治，必不能行，七也。

虽然，以上七者，皆粗言省督之制之害，不足以为政耳。其万万不可，犹人所易知也，而举国议者，未计及夫至纤至悉之治，以为富强之基、文明之美也。此其为害，岂惟省督官制之不善，盖行省之划分尤为巨谬大害，与求最相反也。不铲除省字之名目界限，则中国无致富强进文明之理也。

夫自三代与欧美地方行政之制，既莫不自至纤至悉起，降之汉之百郡，唐之三百州，宋之四百州，虽稍疏矣，而犹不如今行省之疏谬也。此惟蒙古之谬制，明误循之，并非吾中国旧物也。此但求君主独断易行，其意惟求不乱，与共和求治最相反也。前时行省，全因明制，行之于一统君主专制之朝，但求不乱，犹之可也。惟施之万国竞争之时，共和之治，则所求者在纤悉之治，一民一物，皆发扬而妙用之，而不可以求不乱也。求不乱者，如营长城于沙漠之山，求可以远瞭以制敌而已。求治者如治数亩之圃，百花众果，五色日求其殊英，硕果日求其伟美，培壅研求，移种改良，气冷则玻房热管以暖之，成迟则电气热气以速之，花架高下，花畦繁别，地窖曲折，玻室纷列。其与沙漠万里，黄沙白草，旷渺无垠者，相反亦甚矣。今百国皆行治圃之法，故以小国致富强。吾国乃行沙漠长城瞭敌黄沙白草极望之法，故以大国致空虚，其成效之得失，不在他制，乃全在划分行省之故。然而举国无议铲除之者，即议改省督，亦不过摹仿日本为中央集权之说，而未知至纤至悉之治也。则于求治之道，尚相反也，非惟去治远而已也。今举行省之大害宜铲除者，凡有十焉。

今先以诸欧地方行政区证之。法最先，划定八十七州。英伦为宪政先河，其大仅云南一省，其划区名义甚多，而以行政区则多至六十矣。以荷、比之小，略比吾一大府，而荷十六州，比分九州。意亦仅比吾云南一省，而分六十九州。瑞典近冰海而荒芜，然亦分二十四州。瑞士蕞尔，而分二十二州。大概英、荷、比分州，略比吾一县，故其民富，为万国冠。英、比以工商，荷以农商，比以工矿，皆由政区细密，鼓励人民为之。法、意立州与宋制同，略比吾直隶州，故其国富次于英、比、荷。惟奥国除匈九万余里外，凡十四万英里，分十四州，地比四川之诸府耳。普九万余英里，分十一州，域最为大。然奥、普制，亦不过比吾一府耳。其下分区二级，而州长官以元老大臣为之，权甚重矣，此类汉制也。若奥之分十四州，以人种语言文字不同，不得已因其旧势而为之。然奥遂不治将危，即在此十四大州分立之制矣。若德诸小联邦，百数十里，亦皆分州县数四，是以其治精也，此德所以强也。日本地域等吾四川，而分四十四县，则亦不过吾两三县之比，等吾直州焉，故亦能治强。西班牙如吾两省，分四十九州。葡萄牙如吾半省，分十七州。若俄分六十四州，则治东俄之故；其西俄本部划分行政，地域亦甚细矣。若突厥之三十四州，则太大矣，然亦只等吾一道。普地球万国，未有若中国疆域之大，而划分行省政区仅廿二之疏阔者也。故为莠骄骄，自然之理也。或谓美之大，亦不过四十五州，而美尤富盛。则美为联邦，本由各国合成，与欧制不同，与吾一统之俗尤相反，不能妄引也。况亦已倍吾行省之数乎?故譬之欧治如治圃，而吾治若行沙漠也。故行省划区太大宜铲除，一也。

凡民之才气智识，抑遏掩闭之，则幽苦困穷；发扬蹈厉之，则光美富实。荷、比、瑞、丹、那之民，仅数百万，而政府十数部，须大臣十数人，副贰参与之官数十人，出使大臣须数十人，分司长正专门久习者，须数百人，然复书记数百人，守令数百人，国议员百数人，州议员千数人，县议员万数人，又有世爵贵族数百，兵官千数，工艺技师亦万千数。盖不如是，不足以为国也。德联邦公侯国，百数十里者亦然，故亦必自立一大学以教之。瑞典三百万人国耳，而大学在鸭沙者，于欧土有名，吾曾游之，学生三千人。丹墨百余万人国耳，自为文字，自立大学，学生亦二三千人，藏书三十余万册，吾亦游之，其贵族亦皆数百。瑞士亦百余万人耳，般之大学，吾亦游之，其学生亦三千余人。其各高等学、专门学不可数。其外交官驻使数十，领事数百，其阅历之人才多，其文学之人才盛，其博物馆、藏书楼、医院在京邑者数四，其伟丽者或甲诸大国。如荷兰之博物院，瑞典之议院、戏园，宏丽极矣。其王与太子常步游，吾在瑞典时，瑞王亦尝便道入吾宅，观吾藏器焉。太子与王子亦常出与民戏及立语，游行民间，如吾知县少爷耳。而大臣群司、贵族公使，相望于道于室，与人民平视相洽，尤无论也。其文章智识，礼法威仪，以日相亲聚而相灌注也，则其民智识增而气象倜傥矣。其宫室、园囿、花木、什器、玩好，以日相过从而相仿效也。则其民宫室、园囿、什器美妙争胜，而工艺日盛，商务日增矣。故能以数里之国，百许万之民，发驻使数十，领事数百，一切政体、宫苑、园馆与大国比，且或有优胜焉。文明新著于大地，其国权自立，不致若吾国之无治外法权，游美、澳、加者为人凌欺，是亦深可思矣。夫吾国土地人民，与丹墨、那威、瑞士之土地人民乃二百倍，与荷兰、比利时亦将百倍，然荣辱乃相反若是，则以为治之大相反，若治圃与若治沙漠之故也。尝考吾国行政之荒陋，何可言耶！吾昔尝两至桂林，民无二十万之富室，书店无通礼，求一能撰碑写篆者不易得，而百工机器之乏绝无论也。吾租一屋，三间而四进者，黑柱盖瓦甚文，后有广园石岩，月租仅四两。开筑费仅四百两。吾欲制一樟木船，长七丈，分四舱室者，索价仅七十两。自梧州至桂林，除平乐城外，民间率茅屋，价值钱千，以视纽约银行街，空地方五尺值美银三百万，折值中国银六百万，何去之远也。吾从叔父达爵尝为广西之西隆知州，地无蒙馆，识字而断乡事者皆仰于巫。阳朔山水之胜甲天下矣，吾门人赵生，其地盛族也，平世丰年中资，而五十家中，终岁食粥者常三十家也。即粤中封川县，二百年来，未有一人登乡举者。由以上观之，则其民之困苦蒙愚，而工商难兴，人才难成，可推也。广西开化二千年，犹若此，则滇、黔可推也。南方犹若此，则北方之朴鄙，益可推也。以视美之大学三百，阿海阿一州大学已三十，何去之远也。昔者闭关，有若诸星之相望，犹可无碍。今则万国交通，海水平流，以富役贫，以智治愚。然则吾有若广西者之人民智识工艺财富，比之比、荷、丹墨，其去几何。比、荷之民富摊计，每人在四百磅上，以中国币计之，则四千五百元以上。吾广西滇桂人民摊计，未知得四元以上否也。故彼诸欧国之以智识才练新学，相亲聚而相灌输者若何，吾国人之以愚蒙乔野相亲聚而相闭塞者若何。彼诸欧人之以宫室、园囿、什器、机器、珍异奇伟相感而相仿效若何，吾国人之以荒陋、粗顽、困苦相感视而相遏塞若何，可以是推之。嗟夫！文明者，富美之别名耳；野蛮者，荒陋粗顽困苦之别名耳。若夫由富美而生盛强，由粗陋困苦而生危弱，祖孙父子，生产自然，亦无事多为譬引也。春秋中原，土地几何，人民几何，其鲁、卫、宋、郑、陈、蔡、曹、许、滕、薛、杞、莒土地几何，人民几何，而人才辈出，器物精美，工商繁盛，今一统之世乃不能比之，是果何由?及观今诸欧小国，而恍然于其故也。德自柏林人口三百万外，湃认王国之免痕京，民百余万，萨逊王国之爹厘士顿京，民百万，汉堡近海，将百万，立色市亦将百万，佉论近比之大都会，人民五十万，佛兰拂为中央大市，人民六十万，夺赊多父市亦六十万，滑敦伯王国之士笃吉京，民四十万。他公侯邦京邑，二三十万人之都会无数，十万以上者益不可数。吾游歪麻埃士拿公国，其公囿十五，大皆十里，长林麋鹿相望，离宫十五，皆明靘，其公私蓄三万万，其公夫人嫁资二万万，民藉其数万万，可大振工商业矣。且既立邦，则有卿士大夫世爵千数，故遂为工商走集，而民易富聚也。易富聚，故宫馆器物益精丽，而文明愈盛。此适与吾国得一反比例也。德之贵族三十万，贵族皆筑大第，田连阡陌，不屑工商业。德今该撒威廉二世欲鼓励工商业，一夕大宴三十万之世爵，令各认一业，三十万贵族乃尽以其大第广田质于银行，而举工商业，故不年月而百工商业骤盛，则贵族繁多之力也。若美则反是，举国平等，惟富是尚，全国惟总统与九部卿大理长数人稍为贵异耳。故地方自治至精，尤以奢丽都美相尚，而务思新艺，营大工以自表异，而无有他物加其上。然美、德皆以分治极精而收治效，其于中央必集权者，亦必集之极密，故能使地方发达，以致其富，国力充健，以致其强。此诚古今最新异之政体，而美、德幸遇而得分合之宜者也。假使吾国千五百县，或此二百府，皆略如德，每府各有贵族卿士大夫，数百县如小邦，则百数其卿士大夫，游聘历问驻扎，其议员辨难，增长才识，以相灌输若何，其宫室园囿器用之增华竞美若何，工艺不求增而自增，商务不求大而自大，互相引进，富盛日升。以我二百之荷、比，一千七百之歪麻埃士拿，地球万国，孰与京焉！虽德之联邦乃出天然，非可摹仿，吾更不可裂中国为联邦，但稍师其意，欲崇州郡之体制耳。吾此义乎，举今中国尚俭尚朴尚塞之旧俗，固相反。抑尚俭尚朴尚塞之俗也，乃老子所谓使民安其居、乐其业、美其服、老死不相往来之治，所谓为治非以明民，将以愚之，以致中国今日衰颓之效，而适当一统闭关之时，合行之也。若列国并立之时，如鲁、卫、晋、齐、楚、秦、宋、郑，须才孔亟，富强尤殷，岂可复行此愚民之俗?果若行之，急亡而从淘汰耳。然则行省之区域，省督之官制，至疏极阔，适以奉行此老学，而与古春秋、今欧美之治俗相反。今之欲议官制、定行政区者，亦可醒然悟矣。故行省粗制之反于求治，必当铲除，二也。

夫以省为政区议员选举，亦必以政府为选举，如以荷、比为一选举区矣。如此大区，万国所无，且势必首府尽得选权，而各府必有不及举者，则又不均矣。或且数府不得一议员，将来必生大反对之祸，即使幸免，而一府无选员，则于国家不关切，或无以尽其地利，亦大非代议摄影之意也。欲预救之，苟不去行省之名义界限，无可挽也。故行省之必当铲除，三也。

凡官制疏通，则民事易举，而民气易扬；官制层多，遏抑阻搁，则民事难举，民气难扬。瑞士一切皆民举议员，二十二村邑之上即为国。德国诸小国，自邑以上即为国矣。布加利牙人告我曰，自背突自立后，行一议院制，民自县以上，即至国矣。故百事旦夕立举，民气大扬，工商大兴。美自乡邑以上，即为其联邦之伯矣，故百政易举，民气易扬，工商大兴。诸欧乡邑以上为州，亦仅二级。普则有三级，而政体权限不同，民事犹易达也。日本村市郡县亦三级。若吾国省域既大，自乡至县有行二十日者，若自边县至省会有四五十日者，而一切大事，昔者必县上于府，府上于道，乃上于司，然后详督抚，乃始上于政府。政府之下于民，亦必一切下督抚，而后由督抚饬司札府，又待府札县，而后下于民间。有司政事丛繁，又时疾病，岂能立办?层层延搁，级级需时，费纸笔，败人事，失机宜甚矣。以当今万国竞争之会，尤相反矣。今即裁府，仍有司、道、县之三级也。夫以诸欧国土之小，而又铁路若网，电线、电话如织，然而官区层级犹若是其少也。吾国幅员既广，地比全欧，铁路、电线、电话皆未通也，甚且马车路未通，小民赴诉于令长，已若帝天，而行政官级乃加累焉。民事谈何容易而上达?吾在瑞典雇一仆，而翌日行，其国例须外部发出境纸，乃夕间即得。若夫吾国请官出入口文凭发照者，不费千金、经三五月，岂可得哉?况外部乎?又如商律，成一公司，须禀部派官查验，试问云南、新疆之途，如何能走京师，请部查验乎?今工商林矿学校之业，例须禀告于督抚，或请愿或存案，试问边县谈何容易走省会而为之乎?若夫银行为理财之要，以一省立银行，何能逮于月余行程之乡县乎?使民业难发扬也，是欲求富民而塞其门、绝其途也。孟子言治，先定经界，今亦宜先整全国土田税则，亦筹财大道也。今欲查户口而不能措手，何况土田?由行省太大难办故也。若析为府县而责办之，地小犹易为也。尤谬者，既多此行政之级，即因此级以定等差。即如学问，岂有等级?乃德联邦小国，犹有一大学，美各州皆有十数大学。而以吾行省之大，十倍于德之联邦也，昔为屈于行省之故，乃亦不得名大学，而名为高等学；一府之大，尤当诸欧荷、比、丹、挪诸国，乃亦屈于行政区级，仅设一中学；若县则当德联邦小国矣，更屈为小学。即外人译我者，以省当其州，道当其县矣，府已屈译为一乡，县则无可比数矣。是因多设行政区级，而屈吾国民之资格也。故行省必当铲除者，四也。

且既有行政之大，则必存道府分治之级。督抚虽极才，断无力能治及边府纤悉之治。道府虽才贤，而地位名望皆卑微，上之不能直达政府，下之不能奔走士夫，凡有所兴作，欲请款而不能，欲举措除革而不可，有所用人调遣，欲调派而不能。士大夫之怀才而抱能者，孰肯驱策于一道府哉?夫一道府治地之大，当荷、比之国，大于丹、挪焉。以中国旷莽之地，百利应兴，百弊应除，而长官不能措一事，不易兴革一事，不能请款，不能用人，何以能治?今议汰道府而又设观察使，岂非必存多级，不得已者乎?一言蔽之，行省犹存，省督皆贤，不过使地方不乱而为旷莽之区，不能改也。今万国竞争之世，犹可以旷莽之墟敌富强之邻乎?故欲求纤悉之治，力行道之制，必当铲除省制，而后观察使得有权以行政，五也。

且行省未裁，则议局只有省而无道府，其于一道府公共之利害，固太疏矣。就闽、粤论，则潮琼与广，漳泉与福，浔宁与桂，温台与杭，语言迥殊，潮琼、漳泉尤有独立之资格，琼独处绝海，尤当奖励独立，俾易于兴利除害。若布加利牙自立，骤易发达，此其明效大验也。故不去行省，则人民层级太隔，议局太疏阔，而兴利除害难。故行省之必宜铲除，六也。

万国地方税，只有二级，若三级则极多矣。今既有乡县税矣，而他日必复有道税，若行省不裁，必当立行省地方税矣。今虽未定省税，而将来必将定行省地方税，民力已困竭，何能供此四层税之重剥乎?此尤万难之事。故就民税论之，行省之必应铲除，七也。

近议者多眷眷于省之旧制，决裁道府，而以都督直领州县，是奇谬尤甚矣。盖省督之专兵财，而中央不能集权如故也。行省地大而治广易荒，令长官卑而民气不扬如故也，谘议局之太疏如故也。行省之遗害不改，更如上所云云也。近司道府已久类赘瘤，州县大事无不直达于督抚，若然则今之治效已足矣。夫万国内部，岂有领分治之政区百余者?行政大区，岂闻领分治之区百余者?今各省吏议，已言浙之于温处，闽之于汀漳，苏之于徐淮，力实不达，况新疆之于喀什噶尔乎?四川民政长张培爵，力言省地辽阔，县治太远，裁道府后，鞭长莫及，盗贼益盛，吏治益难，民苦莫诉。言极深切，此实创说者之浅于阅历，致一时误于奉行，今不得已补救之以道，则何如勿裁府乎?其不可行，殆不待驳也。行省之必应铲除，八也。

议者又欲以省督兵财之权归之各部，别设总监，或名民政长，仍领诸司，专地方之行政。则省治太广，地大而荒，令长官卑，民气难扬，于求治之意仍相反也。况行省之名义界限未除，而乱危中国如故也，谘议局之太疏如故也。故吾无论都督应裁否也，而行省最应根本铲除，九也。

夫省都督之制大害如此，行省之大区大害如彼。今则割据自立，几亡中国，遂至若是。考古今，审中外，未闻有省督之为善，然而不铲除者，是欲中国之速亡也。即不裁去督制，亦必当举行省之名目界限扫除之。政府议院者，深明省之为害，而立废之。则都督自立割据之大害，立可销除，中国庶几一统而存生命焉。虽使舜、禹复生，俾士麦复起，为中国计，不能易吾言也。

存府议

若政府议院皆知省之为害而立废之，则都督之自立即随之而消除，永绝割据之大害，深得一统之良规矣。至是时，以何为行政区乎?政以纤悉为尚，则如英、日以县为行政区可乎?无如吾国至大，为县凡一千五百余，繁琐已甚，乃不能行也。省既废矣，县不可行，然则较量于道与府，以为行政区孰宜乎?窃以为道创在明世，乃军政区上控区，而非民政区也。试比较之，则知自古以府为行政区，无以易也。

一则府直州之区域，乃地理之天然区域也。吾国之地，山水回互，甚类欧土，诚大地之佳所，非若美洲、印度之万里平原也，又非若埃及、突厥、波斯之万里沙漠也。自直隶、河南、奉天有一二千里之大原，此外山河表里，率以三数百里为一区。故吾千年之州郡，即皆由是而划焉。吾粤人也，以粤言之。潮州临海，山水自为一区，故风俗语言亦自为风气。惠州环东江，自为一区，故风俗语言自为风气。嘉州虽小，而近岭，风俗语言亦自为风气。至琼州与雷州对海，而语言风俗不同，各自为风气。即连州、韶州，语言风俗亦不同。此历朝划州境所由来也。夫人类视语言风俗相合者为相亲，不相合者不能亲，乃人之情也。故在海外华侨中，有四邑会馆，新会、新宁、恩平、开平为之。有三邑会馆，南海、番禺、顺德为之。而肇庆之鹤山，多附于三邑焉。三邑与四邑常不和而相争，甚至有闭关绝市之事。夫新会、新宁与南海、番禺，皆广府也，恩平、开平与鹤山，皆肇庆也，而其相亲合，与相反攻者乃适得其反，则以语言风俗相同相异故也。今若不以府为区而废之，但从道乎，则以何地为都会?凡长官所驻，百司所集，为议局所设，即占优胜之地。既强惠、嘉以就潮，复强雷以就琼，皆非人情所乐也。昔张之洞为粤督，提各府之金钱，以为广雅书院，而所便益者广人为多，则边府怨焉。民国既建，都会之地，所以开学校，辟工场，惠商贾，修道路，治河渠，用人才，皆必在其都会之地，非大治后，不能有余力至于他郡。此乃先后不得已之势也。然若是则首府常占利益，而边地难以发达。国家均视地方，岂有亲疏，岂可令边府不发达乎?国家有边地而轻弃之，岂治国之宜哉?

且即强语言风俗不同者而合之，则利害各殊，得失各异。故首府与边府人多不和，若举议员，以道为区，则如惠潮嘉道也，议员必尽为潮人所得，惠嘉岂能甘心乎?故设各学于潮，而惠嘉人语言不通，离亲戚，裹糇粮，千里负笈至潮焉，惠嘉人能无怨乎?又今民国，吏仕其乡，然仕官必益首都之人，而边远人不便于千里从官，又不能无怨矣。不均不和，则争乱起矣，否亦情疏阔而不关切，则治难矣。夫建行政之区，以为民也，令民不和不均，又岂为民之宜哉?故以道为政区，则惠潮嘉道为一区，南韶连道为一区，雷琼道为一区，已犯边民难发达，各府民不和均之弊矣。推之各省，当亦同。夫经此大变而得改政区矣，则何为不止于至善，而复因陋就简，以再误民，何为乎?若以一州府为行政区，有如惠州、潮州、嘉应州、琼州、州、连州、韶州，各自为政，各开议局，而议其得失利害，语言同则议便，风俗同则举行易，关切同则利害一，兴味深。故依地理天然之域，以为行政之区，必不可改矣。惟府州能之，若道则不能。

二则府之区域，乃行政之适宜区域也。每府直州属县，多以十计，少则三四。自边远外，每府地方率三二百里，若遍开马路，可二三日程而毕达，以通道路而便运输，以计户口而行选举，以量土田而清台帐，以制图质而明地理，以辟山林而举农林牧矿，以开水利而导河渠渔稻，以阜都市而丰工艺商货，皆非地小道近二三日程者不能举行。其尤要者，开银行以兴商市，劝农工，若数府之地，则徒益首都，而边府必失利权。边县远乡市中以时之要需，必无从而应之，尤非所以辟地利、阜民生也。夫举大政者，必待大权。故非划府为行政区，以汉太守、唐刺史、宋知州、近时巡抚例，予以高秩重权，设以议局，则不能举也。盖有高秩重权，以指挥行政，辟举官僚，有专议局以监督工程，筹措款项，有银行以发行公债，通裕金融，而后大政克举也。若以道为之，则设大吏同，予大权同，设议局同，然以数大吏、数大权、数议局分办之，与以一大吏、一重权、一议局合办之，其效之难易、疏密、迟速，即可因其地之大小、民之多寡而比例计之。故在府易办者，至道之大则难数倍；在府办之甚密者，在道办之则极粗疏；在府办之可期速成者，在道办之则告成无日。今经大乱后，欲阜民生而举新政，岂可令其粗疏迟疑哉?则惟府为宜，道不宜也。

原夫自明以来，政区之界，大之为省，小之为县，中之为府，而道非以为政区也。但以省治过大，特设按察副使佥事，以为上控区；特设参政参议之兵备道，与总兵同驻，以为军政区。故其地鸠合数府，多控边要。今法国之小，犹有上控区廿四。然则以道为上控区，为太疏矣。吾国之府，原备覆审，则以一府为上控院区，稍得其宜，而道握要区，最宜为军政区者也。每道征兵，各成一师团，则吾国有百镇重兵，可以建威销萌矣。今理财未成，每道每年先练一旅团，渐成师团可也。若以之为行政区，则从古无之，以从古皆以州郡为政区也。若唐之道，同于汉之州，即今之省也，与今之道实不同也。今以道为军政区，军民既分，其都督领兵者，即改领其道之兵可也。宋时分军九十余，今照行之可也。其有要区重镇，则可兼统诸都督，名为大都督，是在择地而施、择人而用之。若以为行政区，则杂揉数府，兼按数天然之区域，语言风俗多不同，施之行政，施之合议，阻碍极多，窃期期以为不可行也。夫行政之区宜至密，而县治千五百，则太繁不可行，道治兼杂诸府，又太杂不能治。然则废省之后，舍府无由也。近考之汉、唐、宋之旧制既同，远征之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。

道府州划区官制议

遍游欧美园林之美，莫如德之威廉舒（Wilkelmetake）矣。昔置法王拿破仑第三处也。宫前一花畦，如大氍毹，地十弓，而费廿万，凡植花草三千种，而种各异，日用工人数四，而植物学士作大匠督之，是以有若斯之奇丽也。跨明驼，张锦棚，走埃及尼罗河源，廿余日至亚东，黄沙极目，亘无他物，中道索索然思归矣。走电车于加拿大落机山，阴弥数日，白草萧萧，远远时见帐牧马牛群，或矮木，采金炭矿而已。至佳水草处，乃小有麦，或短林，吾至长城塞外亦然。吾园居粤城之花埭，花埭之花农也，佃一亩而艺百花，浓萃无隙地，自茉莉、玫瑰、桂菊、洋桃，红绿黄白，烂然盈目。课耕溉种，下料必足，各以时贡其地力所有，摘盈巨箩而售之。夫妇子女数人劳动犹不及，尚待雇散佣之助。亩租六七两，然以养一家数口，偃然有余，饭稻羹鱼，食肉饮酒，岁时鲜衣观剧赴会矣。昔自津乘骡车入京，道广数丈，听车四旁行，无斥者。一夫而种地十数顷，飞沙障目，地多不耕，农主视之若未知爱惜然。且此十数顷所入寡薄，纳税亩仅十三钱，天下之至轻税未有过此，而农夫居食若牛马。出山海关之汽车，遵海旁数百里，皆芜茀弃不耕。故北人田连阡陌，而形状荒落贫苦；南人无立锥，或百数十亩之入，则富乐文美。盖农田外，又多事工商也。识者观乎此，可以悟治国，可以明政区。

德之汉堡自立国，地仅二十九启罗迈当，若吾七十里，十年前人民五六十万，今九十余万，而岁税将二万万。此犹曰海港也。走马萨逊之京，爹厘士顿连冈廿里，旌旗垒场，相属森然，盖屯兵四万余人。夫萨逊为德蕞尔联邦，全国山谷崎岖，人民四百余万，不过比吾粤新会、顺德二县，然宿重兵如此其严多也。吾一大省无以比之。萨逊为小王国，其贵族世爵，自公侯以下凡五百余人，其宫室之精丽，为欧土建筑著名者。其博物馆为故王宫，妙丽几冠欧土。其他宫树夹噫路备河者，闳丽飞惊，一屋动以千百万计，比比皆是也。其王所藏珍宝金银牙宝石铜，延数十室，凡值八兆也。此犹曰王国也。

埃士拿歪骂，公国耳，地仅百余里，而公有别苑十五所，皆有离宫，丰草长林，囿皆数十里，绝无人影，只见麋鹿，岁禄百余万，私公产三万万，而民无论焉。试问吾一县公私之富几何?他若基洼猎外最小侯国，亦视此矣。

若丹麦乎，与我通使驻京者四十年矣。今人民二百余万，十年前民不过百余万，变法不过五六十年。其地苦寒，多不毛，仅恃小麦、畜牧、贩牛脂鸡子以养全国。而京城壮丽，文学崇修，其一馆囿费几千百万，为欧名国。其遣使遍百国，费繁无数。是遵何道而至哉?若荷兰、比利时，人民不过四五百万，地比吾一府，其治盛民富，且冠全欧。英、法、德吾不复述之矣。

布加利牙国，自突厥以一郡分立，三十年者也。昔为荒郡，今吾入其都，则举目皆新工程也。筑道者，营室者，修河者，营工厂者，薨薨相属。一岁馆费数百万。士人高谈某事仿某国，某物仿某国，议院一议即行之，故骤起若狂，百事皆兴，今日能率四十万兵以破突厥，其气疏以达使然也。美国五六十年之间骤盛，固由物质学所致，然地方自治逢涌成之而极速也。然是皆欧美甚远之政，请观于日本之取我台湾而治之。吾昔税台湾，岁入数十万，今日人之台岁入三千余万，凡百倍焉。台湾银行资本仅一百二十五万耳，既整顿全台，又有数百万借与吾国，且擅蔗糖、樟脑之大利焉。吾昔之吏，道府至数县令暨教职武官，不过三十余；而日本则特立总督之总权，其下设官几三千人，一县官之下，并设群司，官僚百数。自不知为政而笃守旧法者，开口岂不曰裁冗员、省糜费哉?日本之为政，非愚而若此也。又旁观于英人之治南洋与香港，德人之治胶州，皆于弹丸数十里之地，设大官，分庶职无数。其华民政务司之治理，精细入微。此其藩属地，治之至疏者，然犹如此。

诚上考吾之《周礼》，六官之属，三百余职，设官六万三千六百七十五员，百数十里至立诸侯之国，设官无数。一乡万五百家耳，而立乡大夫之尊，州长党正，管二千五与五百家，亦在大夫之列。其他闾师、司市、货人、廛人、士均、士训、稻人、迹人、草人、囿人、牧人、牛人、媒氏、掌葛、掌染、掌炭、甸师、兽人、鳖人、腊人、羊人、掌固、司险、候人、环人、山师、川师、禁暴、野庐、山虞、林衡、泽虞、场人，何其纤悉也。欧阳修谓周人设官之多，何以颁禄，实不可解。盖经后世大一统疏阔之治，后虽以大儒，亦不得古人治法之解矣。

夫欧人蕞尔小国，何以富强，而吾极大国，何以不如之?周人封建小侯，何以能精密自立，而吾今大一统，何以凋疏若此?互较比观，可以悟今者治国之术，可以明行政区与外官制之方矣。昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以才人寡乏，骤难改府，故权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府、县二级，其道制可存者，惟边要岩疆耳。以道领县，位如昔巡抚，余内地皆宜为府、州矣。昔唐人三百州，宋时四百州，今不及二百府，比于唐、宋，实已地大逾其半；比之诸欧，已似奥、普，过于英、法、意、瑞、荷、比远矣。故今必裁行省，去都督，撤诸道，以府为行政至大之区，上达政府，每府立尹，照顺天、奉天两尹之事权体制，视巡抚而稍简，俾尊重而易行。仿唐州郡分上中下制，首府若繁府为上府，简府为中府，其极简小直州为下府，去直隶字，听其专达。其太荒陋之地则并之，更迭内外，则于兴利除弊，举措调遣，用人筹款，稍为易矣。中国地大，府治又大，百事待举，不可如日本府县之轻，大概近于奥、普州长之制，重其事权，而以议局监之。人才以用而易伸，地利以小而易辟，此为决定之义。外之欧、日，内之汉、唐、宋行之而效，汉之太守，上承台阁，明初布政，上承六部，乃我旧制，即无奥、普，亦当我用我法行之。此亦酌中外、审古今而不可易者矣。

至于一府之下，遍设诸司，合衙而治，上直办事，则汉太守诸曹之旧法也。设行政会，诸司会议，而尹为之长，此又欧美所通行者。此亦定义，不待议者，惟提法独立，兵为国防，税与专卖理财之司，隶于财部，路线、递信、车船隶于交通部。此数官者，皆遥隶京师，非尹权所能及，不兼辖，不设僚。若夫学校、警察、农工、商矿、卫生、道路、土木，皆因地宜设诸司，立长丞，下分科曹，置史书，如今直省之制，而兼采欧、日，设秘书，置参事，加重加密可也。惟设一长史，为诸司长，受命于尹而可以权尹事者。诸司长皆不设品，听尹自辟举充之，下尹一等，今注意专以裁行省都督为主，不详参佐之制焉。

其县亦宜重之，亦名以尹或民政长，但隶于府尹，不隶于诸司。盖汉县令不隶于郡功曹，唐县令不隶于郡司户，欧美州县制亦然。盖县尹为周之子男大夫，汉令千石。日本之县知事，大者一等，次亦二等，仅下大臣一阶，以地位已尊，不可多屈。吾国知县，今改为民政长，或知事，然自都督而下为司道，亦为长官，故县官权虽大，而位仍卑，实为极谬之制也。盖以令长当侯封，下有百僚，令长不崇，则贤士夫耻为其属，将无人才可用也。今宜极崇其地位，大县升以简任二等，小县升以简任三等，或采宋制为直隶县，直达于政府，不隶于府尹，或令重人遥领而时临之。州用长史以代任事，俾其气疏以达，民智民业皆易发扬。试鉴德之联邦乎，所关非细故也。

县立诸曹，略如府州之制。诸曹之长，古大夫也。秩荐任，亦立长史，总诸曹受命于县尹长，而可以权其事焉。诸曹皆合衙而治，设行政会。诸曹同议，而尹为之长，尹并监县议会焉。县佐僚之制，亦分科曹，置史书，今注重于裁省督，不及详焉。美改共和，而官制皆行英之旧，自总统外，不少改焉。今官名皆改，令人不能识其高下及职掌，果何益乎?百官名皆改而独存主事一名，岂以日本有之则可存乎?地方官改为知事，亦复何益?日本人久已笑之，何如我用我法，似不必多改官名，以乱民耳目也。

兵、刑、财三者，政府之大权，万不能假于地方分治者也。今行省诸司中，财、法二司本于宋、明，其来自古，皆上承诸部，而与地方行政官不相系属焉。其与府尹地位平行，如向来将军、学政之与督抚可也。惟交通部设官在各府治者，若运使之类，亦与府尹平行，如昔织造关榷之与督抚也。惟其分区，不必限以一省，如提法之司，为自县上控之院。各国皆有铁路，其地已缩，然德今之联邦百里小国，皆有一上控院，其法、意诸国，地当吾一二省，而上控院皆十数，法且二十四，日本亦七。安有吾行省之大，仅设一上控院乎?吾国既多无铁路，边县诣省会，多有三四十日程者，岂可以此苦限小民乎?按道之旧制，为按察副使，实法官也。今宜以府为一上控区，否则复道为按察之旧制，以一道为一上控院，其亦庶乎其可也。若盐运使乎，两广、两淮设一官，亦无限以行省矣。惟国税官可设总监，其属每县设税官而总领之，亦于一道可也。昔日财政江苏有二布政使焉。台湾本一府，别自为布政使，与行省分府之制不相关也。交涉使印度有之，此为交涉最冲繁之地设之，皆宜直隶外部，更与省府之制不相关焉。要之，行省既裁，则行省之名义界限必当尽裁。其有设官辖壤稍近于行省地界者，亦只指明府名道名云某某等处，或改新名焉，不可重用旧省名，以绝遗迹。庶几行省名义界限销除净尽，然后人民省界之心，乃可扫除焉。

昔《禹贡》划中国地方之治，分为五服，其意盖深远，惜后世不知采用。考之英之自治，英伦甸服也，士葛兰、阿尔兰采服也。故三岛已分内外矣。其待奥洲、加拿大，羁縻之荒服也。印度蕃服也。香港、新架坡等，卫服也。唐之有羁縻州，亦待荒服之义。

今吾欲划中国为三服，其长城及截海以内，中国旧壤，曰甸服，以府州立尹治之，府即州也。考府名起于宋之亲王领州，故升为府，或帝者所生之地，后宰相领州，及汉公府为府，故开府极重，今宜复古制，一律改名为州。今都督类古之开府，故州郡不必以府名，若不欲多改，则大府曰府，小府与直州为州。

沿边要地，命曰要服，以道治之。若滇、桂之边，琼州之岛，东三省之边，四川之边，新疆之近边，内蒙古之近边，是也。道立巡抚，若必不用旧名，则今之名宣抚、镇抚、观察皆可也。西藏、新疆、内外蒙古、东三省之边，命曰荒服。此可用今制之都督治之。然美、法改共和，其官制仍用英加份拿之名，今何必改总督、巡抚二名乎?藏总督驻拉萨，新疆名不文，汉名西域宜用之。西域总督驻伊犁，外蒙古总督驻库伦，内蒙古总督驻归化城，如英之印度总督、法之安南总督、荷兰之爪哇总督、日本之台湾总督之制，兼总兵财、民政。其就近之巡抚、府尹之权，无所不统，以威重镇边，吾总督旧制类似之，于此可留，而英印度总督，仍受统于英京印度部，日本亦然，吾可兼采英印度、日台湾之制。

道、府、州，三者异名，而皆为地方行政上级最大之区，若唐州之有上中下。特道以抚边，故重以巡抚。州以地小于府，而因旧名，其为内地民治通名为民尹，则一也。但若唐中上下刺史之稍异品耳。日本县知事，亦有一二等之殊，其制一也。但日本国小，易于控治，其府县知事，隶于内部，权任极轻。吾国地大而远，或多在边，万不能引日本府县之例也。应极重府尹之权位，若奥、普之州长可也。

大概吉林、黑龙江皆道也，宜裁省名，其道府皆宜裁去，其县无多，以巡抚道领县为二级可也。升重县尹之位，而巡抚时巡之。各国督抚皆不常厥居，以时分巡，居于属壤也。令全道之人士，开谘议局以议全道之政，并设诸司为行政会，而巡抚为之长。若虑地远难控，设分巡使，如旧分巡道，以察吏安民，不以为行政区焉。巡抚所以异于尹者，以兼总兵财之权，与总督同，亦与旧制巡抚同也，故殊其制。

滇、桂二边，琼州绝岛辽远，而界强邻，不能以内地府州治也，宜选威重之人镇之，假以兵财总权。请以南宁、太平归顺龙州为一道，古为众郡，即以为名，置巡抚以镇之。直领州县而裁道府，设分巡使以视岩疆，并设诸司，一若吉林、黑龙江之制。滇之大理、腾越、永昌为一道，古为南诏大理国，请以大理或南诏名之，设一巡抚。滇东领蒙自之关，若澂江、临安为一道，此牂柯之源，名曰牂柯道，置巡抚，总兵财之权以镇之。琼州孤岛为一道，置巡抚直领州县，巡抚总兵财之权以经营之。或割廉、钦、雷并属之，俾广土众民，易为筹办而防守焉。皆裁去道府，并设诸司，北海或设分巡使以镇之，不为政区，一切皆若吉林、黑龙江之制。四川雅州府、打箭炉厅亦升道，置巡抚以通藏路，近西边数府州并属焉。俾广土众民，以资控御。唐世有西节度使，以资镇摄，今可用其名曰西川道。及巡抚亦一若吉林、黑龙江之制。此内地之五道巡抚，皆以控边，体制若昔巡抚矣，皆以才略重人充之。次则青海、热河、察哈尔河三处，应仿吉林、黑龙江制，改为道，置巡抚以绥牧镇守之。若虑其瘠小，则割附近府县隶焉。俾广土众民，易为展布，重其事权而牧守之。与以兵财之权，而罢各省之协饷，立特权银行，岁拨巨款，俾其兴利。与吉、黑凡十道巡抚，皆不可少者也。德国之镇所割法之奥斯鹿林、罗丁觐两州，总管者亦特重事权，兼统兵戎，异于诸州，略若英之总督焉。兹可用此例焉。若夫蒙古沿边，若乌理雅苏台、科布多、阿尔泰，与夫绥远城六处，旧设将军者，亦可一律改为道，置巡抚，割就今之地方可隶者属焉。虽不能如吉、黑，亦可以开地利、发民治，而兼总兵财法权可也。其后藏阿里之处，或亦可设道，置巡抚，惟皆节制于总督。若吉林、黑龙江之制，合共应设十五六道，十五六巡抚焉。若归化城伊犁不驻总督，则设巡抚，应为十九道巡抚焉。若新疆诸府县，或可作天山南、天山北、哈密三道置巡抚，亦节制于总督。其县城太远，不能辖治者，或设分巡使镇之，但不以为行政区，若今新疆人民众多，则不可以荒莽为治也。仍因旧府升重为尹，俾易行民政，惟此尹隶于总督，不隶阁部耳。此则在熟于新疆地宜者酌定之。

增设东西南北中辽蒙准藏九部议

府州将二百，谁领之乎?直达于朝乎，则今设国务院矣。但如各国设一内部以领之乎?吾国地大比全欧，无人能领此二百府，不能任也。况又有十九道、五督乎?中外之制，无可依据。吾旧著《官制议》，特立中、东、西、南、北五部，领内地之制，又立辽、蒙、准、藏四部，皆设尚书于京师，盖极筹思而后得之者，窃以为不能易也。今录民政九部议以备采择。

英国十一万方里，如云南、直隶一省，尚不及吾四川土地三分之二，而其内务分有八部，大臣皆在京师，并相政府。一曰内务大臣，专理英伦、威耳士；二曰地方局，掌英伦自治之事；三曰爱尔兰大臣；四曰苏格兰大臣；五曰爱尔兰总督书记长官；六曰卡斯高公，领大法官，并殖民印度二部大臣，则为八大臣矣。皆分任各省民政之事，而驻京师者也。其职掌警察、卫生、监狱、矿山、制造等事，及夫地方自治之长吏议员集会皆归焉。既有外吏，而京师乃有八部大臣总之。如此其繁详也，而吾国之大，乃无一官。内务部旧为民部，只办京城警察，而于数者实不及也。用人之政，则皆归地方长吏也。汉之司隶近之，统察十三州之吏，然亦不尽似。或者周代及汉之司徒乎，然三公职实难分也，今则无一官理之。夫民部之司，各国不同，综其大端，选用地方官吏，监督其行政，凡议员选举，警察、监狱、卫生、保险、赈恤、救济、地理、道路、祠寺、医术、检疫、出版、版权、土木、统计、特许诸事，除矿山、土木另立部者，盖皆归焉。凡省府县乡之财用官有之地，中等学堂之教育贫哑疯病盲聋之院，征兵起发之役，各地方水面地上土木工费，及补助调查之事，河川道路港湾之调查，寺庙、宫观、祠社、僧道之数目教规，皆其职也。日本内务设六司：曰地方局，曰土木局，曰卫生局，曰社寺局，曰监狱局。其土木局，则分七区于全国；每区有署长，分监督、辖工、调查三部，皆由大臣派技师主之。其卫生局有检疫员，各地有卫生试验所，痘苗制造所，有血清药院；其通商地，有海港检疫所；其监狱局分置七监于全国，以监大狱。此外政会，有中央卫生会，各大臣学士各医数十人充之。有土木会，有社寺保全会，有京市改正会，有医术试验委员、药剂试验委员，其会皆本部官会同大臣名士、专门技师考求而思保存进益者，其委员皆本部派人多试之。又有警察、监狱、学校、神宫厅等官，神宫厅即吾国僧道官也。英国则矿山、制造、统计、特许亦隶焉。德国则卫生隶于教部。中国之旧，则但以其事其名，造册分报于吏、户、礼、刑、工五部。若官员则报吏部，地方财用则报户部，祠寺、救恤、寺庙、僧道则报礼部，监狱则报刑部，土木则报工部。而外省则自县至府道、藩臬、督抚，皆造一册焉。不过纸墨笔画耳，所谓具文也。夫以百务责于一人，又分于层累之人人，然不过一纸之存，诸大官皆未能过目，果何益焉?其能有所整顿兴利除弊乎?况积之日久，则知非关政要，并不报矣，则具文亦复无之矣。夫苟非兴利除弊，则何必多此一册乎?以中国之积弊，则具文诚可删也。盖大弊莫患于以天下百务归于一人也，故即下至知县，除收税审狱外，他皆不顾，亦有所不暇。故如上云云之百政，在知县已等于具文空纸，不止经府道司督而达于部也。是故民政不能举也。若中国今日，户口婚姻未尝报，乡局吏员议会未尝立，警察未尝设，卫生检疫未尝讲，医术未尝试，赈恤救济皆听之善堂未尝理，地理未尝查，道路未尝修，庙祠僧道未尝理，征兵未尝举，学堂未尝置，是皆有待于监督创办者也。然凡诸百政，似皆归地方官之事，而非中朝大官所远能及。然若切实行之，不可无专司以监督之矣。且各道府州尹，虽由简用，然不可无所司存，则所有选用，各道府州长吏之财及监督其所选拔之人，不可无所司也。各道府州之属官，皆与各道府州会同监督而选用之，至京则见而考验之，不可无所司也。地方之财政，虽听各道府州之所为，各地方之自治，而调和其宜，不能无司存也。道路之修否，河渠山川港湾地理之查否，不可无所监也。警察之善否，学堂贫病各院之举否，不可无所董率也。欲将修举其职，则必不可分委五部，而当立专部照督之。是故英人昔割广东之九龙，葡萄牙欲得澳门，而大臣乃无知九龙地在何所者，甚且徐某以澳门为星架坡。日本之来攻也，每报一地，总理衙门皆问之外人，为人所嗤。盖少无地理之学，而长无专门之司，故至此大谬也。若夫龚某之使英，割野人山而不知其地，俄割巴米尔、黑顶子而举朝茫然，则益不足道矣。至于各省吏治之如何，京师大官仅于两司以上少有所知，若道府以下，则茫茫渺渺，无论州县矣。若夫各地民风俗土物产工业商务古迹，京朝大官莫不渺茫，自非游辙曾经，则绝无知者。若中朝有所举措，施之各地，岂能知其宜否也。

若夫东三省、蒙古、新疆、西藏，地方三千余万方里，僻远万里，或隔以蟠水流沙，朝士既鲜到者，乃至书记亦言之不详。近者四邻迫于俄、法，邻于英、日，而四方尤为险远，有要隘而不知守，有膏腴而不知垦，有矿产而不知开，有物产而不知取，有人民而不知抚。其吏于是者，罕通人学士，不能自举其利源致要，徒知暴取其民。至大吏亦多武人粗官，不知中外大势、政治理法，又地瘠不能多容幕府，幕府亦不能得人。当强邻之日窥，而抚治之无道，真所谓有甫田而荒之也。一有边警，举朝无所措手，一则不知其地势险要，二则无人才可倚赖，三则无铁道、电线以便交通。则只有委之于强敌而已。从古无无事而割地，一割而至数千里者。而咸丰八年，奕山之割黑龙江以东、混同江以北千里于俄；咸丰十年，桂良、花沙纳再割乌苏里江以东地数千里于俄，此皆古今天下绝无之奇事也。前人辛苦艰难而辟之，后人乃视若泥沙而轻掷之。何哉?乃者既授以铁路之权，又与以保护之兵，中开哈尔宾为都会，西通旅顺、大连为横线，辽东之地，几几他人入室，非复我有矣。蒙古沿边皆有俄人，其领事之抚蒙王，亦既亲之，而西藏、新疆，为英、俄瓯脱必争之地。警报之来，匪伊朝夕。凡此西北邻境，近于眉睫，败亡之祸，急如火燎。不早经营，岂有及乎?故当设行台于四境，听其分立政府，并设百司，选重镇，练重兵而经营之，徙东南之民以实之，造汽车、电线、邮政以通之，如英之于印度，日本之于台湾。而京师于四地，皆立四部，募召通人学士讲求之，探检地自山川、物产、工务、商业、农田、舟车、要隘、山林，皆详为图说，铸成形质，以备知其事。俾名士大夫出入其间，尊重而遗显之。其有警变，则本部长官专司其事，得以备朝廷之顾问，而后措施之，然后不至扪盘适埴埴冥行而无救也。四地建设官制，吾别有篇，今特明京师宜立本部之义耳。

昔唐虞有四岳，在京师以备顾问、议大政。周有二伯，以周、召分陕。北魏有八部大人，设之于四正四维，后改为八部尚书。辽有南部宰相、北部宰相。今暹罗有南北部大臣，俄有芬兰大臣，匈牙利有孤罗亚爹疏及斯拉呵呢疏大臣，班、荷、葡并有殖民大臣，英有殖民、印度二部。凡皆领边部之事，近赞政府之政，驻于京师，列于内阁者也。吾中国抚有三千余万方里之地，倍于本国三倍，而乃委弃之，岂不重可叹哉！

吾今欲拆内务部为九部：直隶、山东、山西、陕西省为北部，江苏、安徽、浙江、江西为东部，河南、湖南、湖北为中部，广东、广西、福建为南部，甘肃、四川、云南、贵州为西部，东三省为辽部，内外蒙古为蒙部，新疆为回部，西藏为藏部。各部皆立于京师，皆有总长列于国内。其下分置司僚，皆募通人学士为之，不许杂途。以出入敭历，考求其政物，其补除在内则皆用荐举，在外则召选其久敭历之老吏以任之。自长官出为总督，自总督入为长官，更迭互用，以老其事，庶几有挈领振裘之益，有通知边事之用。要之保此四塞，非铁路开不能，此又在官制之外者也。又新疆、西藏，道路僻远，人士多畏之。吾欲以四川合于西藏；谓之川藏部，甘肃合于新疆，谓之陇回部。然后本部乃得以陇、蜀之人才，佐回、藏之政事，其亦不可已乎。若如此则西部仅云南、贵州二省。虽然，考二省之土地，凡十七万余方里，已过于英、日、意远矣。

各国内地除俄、美外，若德、法、奥，皆不过二十万方英里，如吾国三四省之比耳。今北部直隶、山东、山西、陕西四省，二十五万一千二百二十方英里；东部江苏、安徽、浙江、江西四省，二十万四千二百三十七方英里；中部河南、两湖三省，三十万七千八百二十四方英里；南部广东、广西、福建三省，二十一万一千一百八十六方英里。比之德之二十万有八千七百二十八方英里，法二十万有四千九十二方英里，与吾中东南三部等。奥二十四万有九百四十二方英里，与吾北部等。若英十二万方里，意十一万方里，不过吾云南、甘肃一省之比耳。今立部至大，可比德、奥、法而已，不可再大，再大则有荒而不治之患。每部所领之府近三十余矣，不为少矣。西部甘肃十一万余方里，四川则六万余方里，两省合之已二十七万余方里。若合之云、贵，则四十六万四千七百七十三方英里，领土太大。苟非四川领藏，甘肃领新疆，则西部可分为二，曰西南部、西北部，为十部可也。

九部长官皆当列于政府，若虑人数太多，则或以二相，一管内五部，一管外四部，如古二伯之制，亦事理之宜也。号为国务长官，副总理，为三公，亦我国域大之特制也。

按九部之文，经营蒙、藏之法，吾于戊戌言之，又前十年壬寅刻于《官制考》，前年又刻之《国风报》。若能行之，何待今日库伦、西藏之变，举国无措乎?十年前行吾此说，则蒙、藏完备，无施不可矣。呜呼！今蒙、藏之大，仅设一局，又不列于国务员，亦岂能以一人为治也。瓜分既迫，呜呼莫救，今无能为矣。但后人见之，勿谓秦无人也。虽然，今蒙、藏失矣，此空言何益哉?久矣夫！余之为曲突徙薪而不见信矣。且西藏、外蒙已去，吾尚妄欲置吏。重省旧文，沉沉恻恻，不知涕之何从也。邦人之览此文者，能无同痛乎！壬子冬更生记。

出处收录

此文出自于《康有为卷（中国近代思想家文库）》。