廢省論

廢省論是康有為所著作品，出自於《康有為卷（中國近代思想家文庫）》。

目錄

作者簡介

康有為（1858年—1927年），原名祖詒，字廣廈，號長素，又號明夷、更甡、西樵山人、游存叟、天游化人，廣東省南海縣丹灶蘇村人，人稱康南海，中國晚清時期重要的政治家、思想家、教育家，資產階級改良主義的代表人物。康有為出生於封建官僚家庭，光緒五年（1879年）開始接觸西方文化。光緒十四年（1888年），康有為再一次到北京參加順天鄉試，藉機第一次上書光緒帝請求變法，受阻未上達。光緒十七年（1891年）後在廣州設立萬木草堂，收徒講學。光緒二十一年（1895年）得知《馬關條約》簽訂，聯合1300多名舉人上萬言書，即「公車上書」。

光緒二十四年（1898年）開始進行戊戌變法，變法失敗後逃往日本，自稱持有皇帝的衣帶詔，組織保皇會，鼓吹開明專制，反對革命。辛亥革命後，作為保皇黨領袖，他反對共和制，一直謀劃溥儀復位。民國六年（1917年），康有為和張勳發動復辟，擁立溥儀登基，不久即在當時北洋政府總理段祺瑞的討伐下宣告失敗。康有為晚年始終宣稱忠於清朝，溥儀被馮玉祥逐出紫禁城後，他曾親往天津，到溥儀居住的靜園覲見探望。民國十六年（1927年）病死於青島。康有為作為晚清社會的活躍分子，在倡導維新運動時，體現了歷史前進的方向。但後來，他與袁世凱成為復辟運動的精神領袖。他也是書法家，北京大學教授陳玉龍曾評價：「縱觀20世紀中國書壇，真正憑深厚書法功力勝出，達力可扛鼎境界者，要數康有為、于右任、李志敏、沙孟海等幾人。」

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作品原文

序言

采美制州自立民舉駁議

采普魯士制民選與簡用並行駁議

行去府存省道之虛三級駁議

裁省議

存府議

道府州劃區官制議

增東西南北中遼蒙准藏九部議

序言

夫自共和以來，外蒙叛，西藏失，各省自立。時謂磔裂支解，政府號令不出於京門，聽各省之爭亂，淟涊卻縮，不敢過問，如無政府，況望統一?時謂無腦、無手足、無肢體，夫體不備謂之不成人，況支解磔裂，無心無腦、無手足、無肢體者，而立於列強眈逐之百戰場中者乎?夫人之殺己，猶有以拒之；若夫自殺自絞自縊，則無能救之者。今各省自立，政府令不能行，唯有羈縻；財無所出，唯有借外。是雖有良藥，不能下咽而達於五臟四支也，是謂自殺自絞自縊而已。吾儕國民，坐視其五千年之國自殺自縊，從旁呼籲哀痛，而不能救之。豈不大哀耶?嗟乎！夫何為至於是哉?則都督十餘人，參議員百餘人為之。夫是都督、議員，豈無愛國憂國者哉?何為甘以五千年之中國自殺自縊耶?都督甘為印度之諸王，他時乞憐異國，能保幾日，而令子孫作馬牛耶。吾國人皆知印度為文明大國，與吾國同矣，亦知印度所以亡乎?

印為蒙古帝所統，印人忿其隸於蒙古也而革命，於是各地自立，至二百餘國。英印度公司書記克壯飛，乃得劫加拉吉打王而據其地，哈士丁斯代為督，乃反間各印王，日事內戰，乘其兩弊取之，滅國十數，至中印度，乃陳兵十萬，大召會印諸王，勒以減兵，而戍以英卒，既乃取其財權，印遂全滅。今印人為文官，大不能至令長，武官不能至千總，即至大工師、大律師，皆不能充。郵局置群吏以拆信，全印人不能有刀槍，印士夫謁英小吏如覲天帝。一言侵英者，治以極刑。昔印督請吾茶會，睹印諸王之朝印督也，陳兵千數於門內外，左右夾群吏，印督據高座於中，設虎皮而踞座焉。印王以序入朝，北面鞠躬，唱忠服英國之喏，則賜以糖果一枚、銀一角，拱手摳衣敬受，側身退。吾惻然哀之。吾都督若果成國乎，則他日鞠躬北面受糖果、銀角之賜，其至榮也；若議員乎，則並欲為李完用之榮封，恐亦不可得矣。嗚呼！哀今之人，不願有國，豈不異哉！此誠五千年未有之奇險，而四萬萬人所宜徬徨亟救者也。苟知其險而願速救之，亦非無道焉，且其道至簡易矣。知病即藥，患不救耳，非不能也。然則所以救之之道何哉?去其自殺之刃繩而已。

今危亡中國之患，尤在各省自立也。若剷除各省之境域，即可消除自立之大患。則中國自統一，政府自有力，而後行政可措施，危亡乃可望救矣焉。今議地方制者紛然。夫漢百郡，唐三百餘州，宋四百餘州，中國自古一統之良制也。及蒙古入主，混一全亞，土地過大，於是有行省之制，以釀成今日自立分裂之禍。如使復唐、宋州郡之制，地小民寡，雖欲自立而不能矣。昔宋藝祖患唐五代藩鎮之割裂而驕橫不可制也，乃大召諸鎮，杯酒談笑，釋其兵權，其不聽命者討之。乃限定諸州為行政區，隸屬數縣，下便於治民，上不能割據，於政區最宜也。故夫府直州者，唐、宋行政區之遺，實地理天然之區域也。道者明以設兵備道，駐總兵，蓋軍政區也。又設按察副使，是上控區也。然強合諸府州，地理、民俗多不同，不能為行政區也。今茲危亂，若能上法宋祖，罷方鎮行州府之制，一轉移間，則五千年之中國已危而復存，四萬萬之人種將絕而復甦。以為一統之政略，舍此莫由；以為纖悉之政治，舍此莫先焉。上之政府、議院、都督明此，宜以國命為重，先自聯請廢省存府矣。下之黨人、報館、志士明此，宜同心同力，大聲疾呼，萬弩齊發，專意行廢省存府之一事。今百幾萬務皆可暫置，俟行省廢，自立除，州郡成，統一定，政府強力，自由用人，能行其政，至是心腦能主，四肢百體，續合聽命，賦稅足供貯用，然後中國保存生命乃有望焉。舍此不為，則政府、議院半歲所紛呶，志士國民終日所勤動，皆求亡之具、絕命之方而已。及今瓜分未至，急為預備，或猶可救於一二；過是時乎，死矣！雖欲悔改，死者不可復生，斷者不可復續矣。《詩》云：迨天之未陰雨，徹彼桑土，綢繆牖戶。鄙人亦國民也，敢流涕而道之，泣血而陳之，望我國民，時乎不再，政府、議員、都督、黨人，顧全中國之命者，幸留意焉。

廢省之議，即在平世為治，已在所必行。鄙人倡言二十餘年，上言之於朝，屢發之於所作《官制考》及《國風報》。至今歲國人遂漸有改省為道之議。但省固在必廢，即道亦唯可為軍政區，而不宜為民政區，必以府州為行政區，乃適其宜。駁眾議之美制、普制，與虛三級制，仍錄舊所為廢省議與設九部議，稍酌之以告我國民。雖只為平世政治之言，而實已切於方今弭亂之道。欲得救中國之神方妙藥，莫要於是矣。

采美洲自立民舉駁議

近者政改共和，咸慕美制，各省自立，適便悍將之私，而人民多惑於美制。各省議局，亦遂群爭民選長官之事，或惡專制過甚，欲以各省分立，控制中央。此其為說，行於當今，擾攘經歲，而陷中國於分危，致財政之困絕，召蒙、藏之來分，皆此政策階之厲也，不可不大聲疾呼而首辟之也。

夫立憲國所以制專制之法，即立憲法是矣。尚恐憲法為空文，可蹂躪之，於是立國會以擁護此憲法，令立法之司與行政之司分峙，而行政者不得獨專焉。此即各國控專制者之良法矣。若夫各省分立，是自分裂而已，非以控專制也。或者述歐美之名言，謂國未強、民未富之先，則獎地方之自治；國既強、民既富之後，則長政府之集權。故德、美皆厚於自治，而法、日皆厚於集權。此尤似是而非之論也。夫各國之政治，莫大於因其歷史風俗，此非人所能為也。無論富強之效，法、日不如德、美，而政體之意，法、美皆民主，德、日皆君主，然而法與日合，德與美同者，則以法、日向以一統立國，而德、美向以聯邦立國也。此豈得謂人為之哉?德、美聯邦之先，無論其為富強與否，然皆本自分立來也。及聯為一國，積之既久，自必漸吸諸小之權，以漸歸於一統。此乃理勢之極，無人能易之者也。夫凡自合而分者，必其國勢陵夷，貧弱已甚，中央不能吸集地方之權，而不幸致分，非謂其政體之美而可行也。以中國言之，漢末之散為三國，晉末之散為十六國，唐末之散為十國，即今者蒙、藏自立是也。其在歐洲，羅馬後之散為諸國，日耳曼後之散為諸邦，近者土耳其之散為希臘、羅馬尼亞、塞維、門的內哥，因以反攻是也。此皆國家至不幸之事，至可憂之狀矣。凡自分而合者，必其國勢盛昌，富強日甚，故英霸能混成一統之局。此乃必然之勢，極幸之事，更不得謂其政體之謬而不行之也。從古立國，孰不吞滅諸小以為王，或聯合諸弱以為霸者哉?吾中國數千年來，若不合併萬邦，兼吞四夷，何能致若斯之大乎?此事萬千，史難遍述。即如今日所吟誦之德、美者，非有華盛頓，則十三邦何自合?非有俾士麥，則二十五之聯邦何自而合?非有嘉窩，則意之十一國何自而合?考分合強弱得大之故，試問合者是乎?不合者是乎?可片言而解矣。方今萬國競爭，皆言霸國之義。德、美之艷羨吾國一統已甚，何反有之而自棄之，而反師法德、美乎?夫能提絜其全國而用之者強，不能提絜其全國而用之者弱，分者必弱，合者必強；此乃自然之勢，至淺之理。吾國僻處亞東，時當危弱，萬國耽逐，安有舍此不顧，而先為自裂之計者乎?故凡立義而稍涉於各省民選者，皆欲亡中國，而萬不可行者也。

或者謂小國寡民，宜以中央集權；大國廣土，宜於地方分權。吾國地方太大，歐國無比，惟美為近似耳。若然，政府簡用長吏，地方未必屈從；即使強從，安得皆賢長吏而治之?然則吏治終不興，地方終不盛，下無以為民，上無以為國，甚非計之得也。故在法、日諸國，皆可以集權為之，惟中國唯當效美耳。試觀美國之富盛，實由地方分治而來，政府之萬機不繁，而後地方之吏治可舉，故中國不可不效之。此其為說，尤讆言之甚者也。今之惑辭幾亡中國者，莫若此說也。夫美國五十年前，鐵路未通，機器未盛，實一貧弱國耳。今美之耆老談彼一千八百六十年前事，紐約街車乃始用馬，建築僅三層，未及哈順河，夜燃油燈燈心，富者出遊以馬，富家子女朝夕上學，兒童數人共跨一馬，掘地為廁，衣服粗陋，蓋無一不與中國今日同焉。適有天幸，墨西哥以革命大亂，美遂奄有太平洋萬里之地。自林肯平美南後，適當輪船、鐵路創出，於是始通鐵道於三藩息士古，農礦大興，美遂富盛。勃拉斯所謂美之能強，自其物質、道德為之，非政治為之也。向使美無鐵路機器，而四十五州之廣土自立，恐其唯為南美之各國，日相爭亂而已。此義從未有人發者，國人多惑於美，不思及此，關係至大，讀者當細思。

若夫美各州分治之害，則勃蘭斯《平民政治》已極言之。議員之通同作弊而自利也，政黨之壓制也，良善之受魚肉也，審判之多受賄而不公也；勢不合一，外交之進迫必弱也；號令不行，內治之統治無力也；諸州有脫盟解組之憂也；立法行政各異而不一也，立法行政耗費而遲緩也，多增國體及黨派之憂也；議員才識下劣，心術敗壞，害於地方也；財政不謹，支款與公債亂行也；輿論缺乏，不能檢束；立法事業，地方特別案尤甚也。凡此諸害，其大彰明較著者矣。其有利者，則不過防政府之壓奪自由，分國會之勞，免其繁重，而得暇考查處理租稅二者而已。然今者自由太過，政府畏之，豈患壓奪，國會繁重，孰若英，何黨不能辦?而地方自治之權，亦安能代國權乎?

若以吾國而效美，則今自立之大害已較著矣。夫以土人而自治其都邑，在美人風俗不同，已為不可。然美人本無宗族，皆多流寓，又其法律，個人獨立，故彼自夫婦而外，即於父子不親，無論其為兄弟親戚。此其所行，自治而無大礙也。若我國人，皆有宗族，俗多土著，屬多親戚，律非個人獨立。即使賢者為政，而為親屬強逼，或為長者壓制，瞽叟殺人，豈能執之?封建之親貴，土司之官親，其禍可戒。況今長吏，多起寒微，其宗族親屬，人已萬千，多饑寒交迫，無立錐者，忽藉都督之勢，有同國王之親，怙勢橫行，何所不至。是有一都督，不啻有百千都督；有一知事，不啻有百千知事也。且既為土著，聯合易多，在位既久，根連滋滿，憑藉深厚。方今開國之始，僭爭留後，其不釀成唐之藩鎮不止。積日既久，負固益深。吳元濟以淮西四鎮之地，而竭唐之全力，四十餘年乃能去之。況於一省之大，而又可與諸省聯合者哉?況共和之立，政以黨成，則各省長官借政黨以為私黨，既遍布於僚吏，又散布於議員，鄉縣吏司無非私人，專制勢成，任行暴虐。政府畏而不敢去之，則就而封之；人民怒而不敢攻之，則只有從之。觀於近都督之無道縱橫，省議會派人赴京控訴而卒不達，若假以年月，稍行惠政，則是復行封建耳。何曾為美之自立乎?今川、黔、粵、湘已同割據，江右河東事變可鑑，故言效法美之自立，欲同地方之自立者，適為生民塗炭，得其至反耳。吾國古者，上無政黨，匹夫在位，而已早定迴避故鄉之條，以刑威難行、賄權易縱故也。漢之劉虞，唐之張公瑾，已力言其害。蓋吾國久經閱歷，深知其不可而後去之。豈與美國立國日淺、閱歷無多者比哉?然議者見中國之法而必棄，見美國之法而必學，亦不求其本末矣，豈不謬哉！蓋無論立憲共和，無不中央集權，然後能提絜全國也。故效法美國，至謬而萬不可行者也。

采普魯士制民選與簡用並行駁議

或有謂民選之義盛行於今，政府簡用又不可失，不若合而行之。議於都督外別設省尹，簡任以管民政，而與省議會對立焉。由法制局提出議院，議院未決，而政府撤回。於是法制局又援引普制，由政府簡用省總監，以代表政府之行政；由人民公選省總董，以代表地方之行政。意在調停，無動為大，此尤愚謬之至者矣。無論各國自有其歷史風俗，渺不相關。普制民選，為大地主行之，夫彼之大地主，即封建之侯也。地主無可去，即民選不能改，地主之民選在先，普政府之簡人在後，彼普魯士之能簡行政長官，已為收封建莫大權。蓋自勝法後，思收內治，於是一八七二年格尼斯德改行之。譬如漢有侯國，仍設守相，滇、黔有土司，仍設流官，新疆有回王，仍設疆吏，印度有諸王，英人仍設守長雲耳。中國自秦、漢罷侯置守，元、明改土歸流，庶人平等，並隸政府；豈尚須如元、明土司，更令舉都大鬼子乎?

若夫政府與地方之行政，互有相出入者，兩長官之地位同等，勢必不諧。共和之立，偏重民權，其終必至省長虛名擁立於上，地方長分立割據於下，適自成其瓜分豆剖之形而已。此非采普制也，其流必至為加拿大、澳洲、非洲之波亞而已。蓋普之為州，地小民寡，僅如吾一府耳。一府而有兩長，政治雖有齟齬，尚不易成尾大不掉之患；若其為省，則地大物博，適與歐洲大國相等，又於自立便近，其勢正與加拿大、澳洲，非與非洲之波同也。新疆地橫萬里，正與加拿大同，若行省地雖略小，而人民則數倍於加拿大、澳洲及波矣。加拿大之為制也，英設總督以代表英王，民舉議院長以為總理大臣；總理大臣既有行政之權，又有議會立法之權，於是全權皆擁焉。英王所派之總督，雖高高在上，僅取畫諾，同於虛位而已。其總理大臣全權無限，欲有所為，英政府不得而干預焉，一切內政，英政府不得而干預焉。近者澳洲之民，艷加拿大之政權，一千九百年亦效加拿大之官制，自舉總理大臣，英政府所派之總督，亦同贅旒。今英於澳洲，一切不得其利，不能收其權，但於澳洲產物，先限售於英倫，稍收其益而已。近者各置海軍，日議自立，離母國之說日盛。英政府苦心維繫，去年特設藩屬大會以厚招徠，而卒無良法以善之，英國方有瓦解之憂焉。英之用兵於非洲之波也，用兵三年，糜餉三十餘萬萬，死傷數萬，乃始得之；徇於德、荷之請，誤許以照行加拿大、澳洲之政體。波之人民，自舉其總理大臣，以行政長而兼議院長，握行政、立法之權。英派代表之總督，拱手仰成，等於傀儡。英政府無所用其權，英人大憤。故今自由黨得以攻保守黨而代之，良為波也。又那威今之自立，亦緣六十年前，瑞典誤許其別開議院，自舉總理大臣之故，故一呼而成。瑞人今甚怪其王昔者之誤許焉。今中國一統久合，人民一家，乃無端自裂，誤師加拿大、澳洲、波之制，則必皆為那威而後止。是吾國未瓜分於外，而先豆剖於內也。安有對萬國競爭之世，而自為此破裂之策者乎?真其愚不可及也！故效法普制流弊之害，不可思議，此萬無可行者也。

行去府存省道之虛三級制駁議

或者知各議之不可行，又創為虛三級之制，略采漢州、唐道之意而行之。其說為近矣。然仍以知事之長官與議會之總董對舉，不脫兩長之制，仍存民選之法，其不可行如故也。夫既有省長之雄重領其道縣，將來不奪道之權乎?宋之轉運提刑虛級也，其對於知州非純屬也，而明制用之為布政按察，遂令知府盡屈下，不得行其權，如唐宋之刺史、知州焉。即督撫言之，據布、按之上，無地方之權，其印非方，而為關防，豈非虛設乎?未幾而盡奪布、按之權矣。況省之地界，事權久重，道之地位，事權久卑，久臨其上，尤易奪權。若是則與昔者省之領府縣何異乎?而道之領區，疏於府界，於唐、宋、明以來治民之俗宜未合，反不如舊制省領府之為愈矣。改之而更壞，不如勿改之為愈也。

夫所以議改地方官制者，為民計乎，則惡省之太大，治廣而荒，如田甫田也，不能發地方纖悉之治，盡民俗之宜，舉利除害之實也。為國計乎，則擁地太大，兼領兵財，有尾大不掉之患也。今府制雖小而善，而偏去之，改府為道，而又臨之以省長，是道亦失其道也。省制最惡而粗，乃偏存之，是舊弊無一可除也。何擾擾而議改為?故虛三級之制不可行也。

且一道中有知事為道長官，政府簡任，有總董為道議會公舉，是命吏仍與民選對峙，不猶等於普制之害乎?夫英以民選為地方長官，領地極小，此外歐陸各國，皆以命吏領地方團，無有若普制者。即使定例，多與知事以行政諸權，其究必至官民互爭，至一事不辦而後已焉，否則大權全歸民選者之手而已。夫行政之學，深博繁重，非有專門學識，久歷實驗，必不能解，況望其得當乎?民選之例，施之十里內外之小團，可以名譽職兼之，以其得失所關無幾也。若一道之大，人民之多，比歐土之比、荷、瑞、丹、那各國，豈可付之無專門學識、無經驗之人乎?吾國考試秀茂，而後試補推遷，三載黜陟，實為良法。先創自我，歐土師之。即美國向用民選，近鑑於吏道之污，一八九二年亦有改用文官試用法者矣。此制之善，則吾可自矜。若改民選，則試補推遷黜陟，法無可行。長吏無黜陟之權，何以督下；下吏無所推遷，亦無所敬忌。吏治安得不污耶?吾國人徒外震於美之富強，以為其法盡美，而不知美民選吏治之害最甚也。吏員、議員通同作弊，營私自利，但工廠與無賴，能運動多數，即可長久把持一方，橫行武斷，良善受其魚肉，無可控訴，審判與律師，受賄而不公，殺人可以無事，報紙為其機關，聽其指使，政黨肆行壓脅，非其黨人受其凌迫，甚者殺人千百而無事，如待吾華人是已。輿論顛倒，方正鉗口，立法案與特別案惟所欲，財政尤亂，支款冒盜，公債妄行。即不至是，而限於地方，人才寡少，故多才識凡下，心術敗壞，貽害地方，莫之振救。美國人苦之，幸其道路交通，故大害尚不甚也。夫以政黨侵入地方行政，各國久垂大戒。若我國道路未通，而黨人聯結，把持民選，如各立國，各道各縣各大鄉各自分裂，可分為無限國土，如土司然。訟獄公案，財政公債，一一橫行，殺人武斷，無施不可。故選舉之末，必為豪猾所得，良善屏黜，必至凶強滔天，中國塗炭，尚可問乎?觀於廣東、湖南，已為前車。然則民選之不可與簡任對行，至明也。或者謂簡任豈必能賢。是固然矣，惟天下無無弊之法，兩害相形，則取其輕。簡任之失人無論矣，若政府能用人得宜，則地方可以舉戢。循良之效，自古已多，況今有議會與報紙監之，難於作弊，然則不為善而無可為。若民選則只能為惡，雖有一薛居州，牽於眾黨人之作奸漁利，欲為善而不可得也。立法者能熟觀乎美國地方民選之害，則可知此制之萬不能行矣。

聞今新令逕名道為觀察，猶勝於襲日本名知事也，然道制未可，或邊方為可用耳，詳見下論。

裁省議

夫積人民而成部落，積部落而成國土；積小國而後成霸國，積霸國而成一統大國，此形勢之自小分而積合者也。為治之道，起於部落，中於立國，卒於大一統，其分治劃區，皆視其地形時勢以為推遷。故為治猶為醫耶，身異時異地異，而方亦異矣。哺嬰兒，飼壯夫，養教之法亦不同。夫人民鄉落小國之治，則農田夫家牛馬之數，至纖悉而莫不舉也。若夫一統專制之時，紀綱法律皆操於上，則必網漏吞舟之魚，疏闊簡易乃能舉之。故文景之尚清淨，蕭曹之言勿擾，老子言為者敗之；二千年來，必當謹循其遺軌，違之則亂。若王莽、王安石欲行周禮，即以擾民是矣。即以王安石一身論，彼自為鄞縣而行青苗，則民獲益；彼為宰相而付群有司行諸新法，則民大擾。王莽若不摹古妄變，而行漢制，雖篡未必亡國。而北宋之亡，論者至溯罪於王安石，亦非無故也。蓋大一統之世，必少外患，專制之治，必總乾綱，夫鮮有外患，則高枕臥治，而不必日訓以民生之不易，禍至之無日，戒懼之不可怠也，不妨縱民之熙熙自理。故法律存之而不必密也，地治聽之而不必修也，養兵無多，薄收其稅，國用已足。於是財政不必講，文學不必督，衛生不必及，城池、道路、農田、溝洫不必修，但求民之不亂，疏網闊目，而國已晏然。老子所謂治大國若烹小鮮，常使民無知無欲，安其居，樂其業，美其服，老死不相往來。二千年來，號稱治世者，如是而已。太史公稱文景之治曰：漢興七十年間，國家無事，守閭閻者食粱肉，為吏者長子孫，眾庶街巷有馬，非遇水旱之災，人給家足，人人自愛而重犯法。後漢之明、章，唐之貞觀，以及宋、明之盛，康、雍之治，不過如此。夫中國稱道之盛治，不過爾爾。中國人古今耳目皆蔽於此，不能更有進化矣。

然以今考之，歷朝治時，俗化或少美，然道路宮室之卑污不修美，人民衣食如牛馬，學校無多，書藏絕少，則郅治盛時，與今同也，在歐美視之，仍是不文明之土番耳。若夫今者，非練兵數百萬，海軍數百艘，不能致強。而一鎮之費數百萬，一艦之費動逾千萬，近者且飛船舞於天上矣。就其民間，則千人之聚，公學、警署、醫院、銀行、信館、電館、書樓必備，且必層樓嚴莊艷麗，價值百數十萬，道路必修，填以塞門剛土方丈之博，夾以綠蔭之嘉樹，田野極綠，無茀草穢物，人民無嘩。是文景、明章、貞觀之治所未得見也。是豈有異術哉?夫春秋戰國之治邑者，治效多可觀，若子賤之治宓，李牧之治雲中，吳起、西門豹之治西河是矣。後世一統，總攬朝綱，以人君之身一，而一日萬幾，勢必不暇，地大官多，理難遍及。故必日裁其小官，而日增其大官，於是暗合併其疆土而不自知。故秦以郡縣二級為行政之區，漢置百郡，制頗善矣。其後則增置刺史州牧，及於晉、宋、六朝，遂於守令上加刺史都督行台諸級，蓋以防邊故也。然其時郡守能直奏事，而太守亦多領刺史，刺史領都督，實相去一階耳。唐時雖有節度、觀察諸使，宋時有轉運、提刑、統制諸使，然郡守、知州亦皆直達奏事，且多大臣朝士出領之。其諸使率領兵農他職，於州郡不全統也。故與縣令實仍為二級之治。唐時三百餘州，宋時四百餘州，而今為府治乃不及二百，是今之知府，實倍唐、宋州治之地，而宋之州地，僅如今直隸州之比也。然而漢之太守，秩二千石，入為三公，能自辟名士為掾屬諸曹；唐之上州刺史，秩三品，與宰相同階，而州郡司馬別駕，亦可入為宰相；宋以親王、宰相出典州，又能妙選幕僚以佐之，而縣之丞簿，亦皆選自士人。今但觀唐、宋各州縣題名刻石之詩文字畫，多可觀者，其修湖堰、橋道、驛舍、公館、民事之碑記亦多文，其下吏之多才，而政治之較修可知也。蓋州郡長官既多大臣出領，否亦朝士遷謫，出入調遣，奏事直接於朝，其權力大，故能舉艱巨，其才政練，故足以任事機，其僚貳上之若別駕司馬通判，下之諸司，亦皆秩高，多有名士任之，若上州別駕司馬，則四五品，與侍郎諸卿同秩，宋之通判皆朝官為之，故補贊多才，為治較易也。

今吾國官制之失敗固多，而行省之官制騖廣而荒，有大國之地利而坐失棄之。《詩》曰：無田甫田，維莠驕驕。舉良田而為莠田，行省之制，最為害也。合中外古今官制之失，誠未有若此之大者也。今舉省督之七大害以明之。

凡為政之體，必在統治有權，然後操縱如意，否則散漫而不舉矣。況當列國競爭之時，非提束整嚴，何能對待?至於兵權，尤非統一不可。若兵權不統於一，則雖以郭子儀之忠武，而九節度之師終敗矣。中國郡縣之制，自漢、唐、宋皆受治於公府台閣，惟蒙古以地大難治，乃設中書行省以治之。省者中書省也，政府也。行省者，分政府也。明與清朝因之，以督撫獨專行省之政，與京師閣部平等出入，同受治於君主，而不隸於閣部也，實為國務大臣，故閣部不能統一指揮之，且多以大學士為總督。元老如曾文正、左文襄、李文忠，皆以大學士、侯伯領總督，其視六曹尚書以翰林循資遷者，望實班資地位，皆遠在其後，故尤輕視，豈惟不能統一指揮之。昔徐壽蘅為兵部尚書，吾問其舉國兵數，徐尚書答曰：吾兵部惟知綠營兵數，若其勇營練軍，各省督撫自為，吾兵部安得知。夫以兵部尚書而無由知全國兵數，況於調遣訓練乎?此其可笑，真不能令外國聞也。今各省自立，各擁兵，陸軍部不能知各省兵數而調遣之，猶之昔也。又試檢閱咸、同諸名督撫書牘，各自練兵，各自籌餉，其末也，各自爭餉。雖以曾文正、左文襄、沈文肅之賢，皆以至交爭餉而互劾。左文襄與郭筠仙同鄉至交也，郭為曾文正保奏署粵撫，則為曾盡力，而左文襄入粵不得餉，卒劾郭去官，而左、沈又為曾薦者也，然不免交惡。曾文正至謂同室起夫戈矛，石交化為豺虎。豈非官制不善有以致之耶！胡文忠以湖北巡撫籌餉而供諸軍，則眾美為齊桓封衛救邢矣。若甲午東事之起，征師各省，經年累月，旨檄頻下，各督撫勉強應徵，則募乞丐以充，而各自供其餉。餉不一律，兵不相統，槍尤不一，此豈待敵強國哉?向見廣西有事，請兵於湘，請械於粵，則湘、粵辭之，苦請固求，卑辭類乞，乃頻請嚴旨嚴迫，乃勉強以客軍舊械應之，然已費時失事，蔓延滋害久矣。以督撫專政之故，故一省有事，敗則其地方官有責任，而鄰省不預焉。故一有事變，各督撫皆以自保疆圉為先，復何暇分餘力以遍助鄰封哉?故甲省練兵而乙省不練，甲省多練而乙省少練，乃至近者川督征藏，而滇督分兵助攻亦不許焉。豈知各省不合力，不統一，必致養癰以成大患。故在昔一統之時，對內則養成禍亂，對外已見甲午東敗之效。而乃一兵一卒，皆拱手而聽之，督撫又皆以保疆圉為詞，言之有故，持之成理，豈能一一而盡黜之哉?故至今尤甚，釀成各省都督自立之禍也。及其末也，則一督撫失人，全省瓦解。今各都督，各自募兵，各練師團，各用私將，其雲裁兵者，空言耳。今已養成唐藩鎮之禍，其甚者阻兵恣睢，欲圖割據，更何論敵外哉?夫兵勢莫貴於統一，而吾官制如此，欲求治兵，豈可得乎?方今保國莫要於兵，即欲行軍民分治之制，則省督挾兵以拒民吏，以圖分立。不革省督之制，則兵無由治，一也。

百政之舉，非財不行。故各國財權無不總於中央政府，乃能兼綜條貫，操縱靈通。今財部無權直達於下，各省財政皆主持於省督，而政府一切仰之。昔各省督撫任意賦課於民，別設善後局，聽其調度，督撫意欲如何，則指揮如意，政府不得難之，且或不得預聞也。政府欲有舉措，或興學校，辦警察，立法官，修監獄，舉海陸軍，而督撫言無財，政府遂絀然而止。晚清欲辦海軍，乃令各督撫認款，雖以江、浙、川、粵之繁富，亦歲任三四十萬而已。然則海軍之舉，雖海枯石爛，必無其期也。故歷經百敗，而無一事能舉，由財權分隸督撫之故。今各省都督自收其稅，不納於國，自借外債，尚且日以請餉為言；政府無所入，則日以借外債為事。昔借一萬萬以築鐵道，國人猶攻之，前清以亡。今內外各自借債，雖得萬萬，如湯沃雪，不為埃及不止也。甚且召各國公共監理財政，則中國永亡矣。今不亟實行統一，則財政永絕，日為乞丐，日求借債，日求監理而未已也，則以各省督不統一之故。今省督自為政，而欲設國稅籌備處，事權相爭，界限不清，必不能行也。弱者爭以筆，強者爭以兵，其患方滋。若不革省督之制，則雖有理財良法，無自而行，且可亡國，二也。

庶政之興，非直達不舉。昔者各政皆歸之於督撫，政府無如何也。一鹽政也，當部議如何，甲省如何辦，而乙省不理。一學政也，部議如何，乙省欲如何辦，而丙省不理。一警政也，部議如何，丁省欲如何辦，而戊省不理。一實業也，部議如何，戊省如何辦，而己省不理。一郵政也，部議如何，己省欲如何辦，而庚省不理。一監獄也，一地方自治也，部議如何，庚省欲如何辦，而辛省不理。皆以督撫意所欲者為之，政府不得干預焉。章程非不奏定，嚴旨非不譴責之，則又以睏乏為詞，以不宜為說，且或實情也。學部言必興某學，民部言必備若干巡警，法部言必備審判官，農工商部言必舉實業，各督撫必曰不能。互相推諉，而百政安有能行之時乎?今各省督自立，益更甚矣。萬國政體，無不中央集權，民間舉事，亦必指臂相使。即欲軍民分治，別立民政長，試問各都督肯以政權相讓乎?各省督各自行政，有同列國，政府令之則拒之，近則政府令不出國門，是以四十里之北京為國也。安有支離散漫如此，而能立國乎?外人即不來瓜分，而內國實已豆剖，故不去省督，則政府必不能統一，政必不行，三也。

督撫之尊重，積數百年矣。昔者布政、按察，實為一省長官，其印為方，其銜曰使，於例本可專摺奏事者也，惟累壓於督撫威積之下，豈惟不敢上奏乎，乃至不敢貽書政府。夫以兩司為使者之尊，位冠全省百僚，府州縣為所牌遣，而抑屈不得少行志意有如此，況其下馬者乎?故一省之吏相聚而言，則曰今日見制台或撫台云何事，見何人，督撫見其人，辦其事，則相與重敬之，督撫不理則俱不理，督撫微言之，則相與傳而謹奉之，無所謂是非也。故所謂省督者，實國王也，真所謂神聖也。或委權屬吏，與其傔從，則其人又代為督撫，惟其意所欲，而布、按側視無敢誰何。然此猶不事事者爾，若督撫貪黷，則全省好貨，政以賄成，吏治皆奸，盜賊盈野矣。若督撫驕橫，則全省顛狂，官方皆亂，紀綱失常矣。且昔者君上有失，尚有大臣言之、言官諫之，雖遭嚴譴，而以諫君上，雖或失官，猶可得名也。至督撫有失，則全省皆默，屬僚畏之不暇，何敢與爭，以爭之不可得名，徒令陰中以禍也。近者有議局，督撫少有所畏，然神靈不可犯之權猶然也。故夫督撫或有才賢，然好尚不同，衰老倦勤者，則司道守令以下皆大賢，皆為專門，同歸無用，而貪黷驕橫者無論也。蓋督撫既不易得人，則全殆同坐廢。豈惟今者，即自遠古至今，賢才常乏於當時，而不肖者又彌滿於當路，又盡然矣。以中國之大，豈乏二百郡守之才?而以官制之謬，督撫一人失，坐令全國司道守令以下數千萬才皆不獲施。以此求治，猶南行而北其轅也。然以上之弊，尚就前清承平言之。今都督自立，以私意署群司，以喜怒專殺戮，體制類國君，僚屬如臣僕。若都督非人，全省荼毒。故不去省督之制，盡屈人才，四也。

且泰西督撫之制，只以行於屬地邊疆，以威重專制行之。英印總督之名曰歪士來（viceroy）。來，王也；歪士，副也。其名義為副王，威重極矣，所以鎮征服之遠藩屬地而威之。法之於安南，荷蘭之於爪哇，日本之於朝鮮、台灣，其總督同之。若施內地之同胞乎，豈有以威待同胞者乎?今之都督，即向之督撫耳。又聞欲改為總監，夫總監之義，日本用之以監高麗者，實師英之設埃及總監。是待征討屬國之例而以待同胞乎?故歐人笑吾中國內地設省都督為野蠻。故不去省督或總監之制，則官制致誚野蠻，五也。

若今日危亡中國之大患，尤在各省都督之自立也。因舊督撫專權之弊，遂成今都督割據之害。蓋直省轄地之廣大，督撫威權之專嚴，本已有半立國之體，適當革命之後，更用軍興之制，各都督擁兵自立，無所稟承，募重兵而專殺戮，用私人而任黜陟，聚貨財而行紙幣，爭地域而事戰攻，肆貪慾而厚賄聚。其於中央政府，只稟正朔而已，豈徒不奉號令，亦且不奉貢職，甚且虛張兵額，反索餉需，動以兵嘩為相脅制。遂致政府自借外債，甘以中國聽人監理，以羈縻之，比之唐之藩鎮，周之列國，殆猶甚焉。各省議局不畏豆剖瓜分之禍，尚為竊權自治之言，日爭自立之圖，以助成專橫之焰。遂致政府號令不行於國門，外人覬覦，議分夫弱肉。而各省都督議員，樂巢危幕，熟寢積薪，爭此席位，肆其貪狼，以為安也，豈不怪哉！假今各都督藉此威重，而能保境息民，雖於救國無關，尚於保民有益，猶之可也。乃各都督雖有賢者，亦只擁此虛名，為下作倀，其心腹爪牙各肆私爭，其部將隊兵日聞殺亂，各都督亦只熟視畏縮，不敢行法也。若夫一省而有數軍政府，一府一縣而有數民政長，朝為無賴之盜賊，夕擁旄鉞之干城，遂使薄海土宇，蜩螗鼎沸，四民失業，困苦流離，劫殺擄掠，無所歸訴，中家可遷，皆徙於外，暴民橫行，良弱魚肉，乃至有田不敢耕，有蠶不敢織，有魚不敢養，有屋而自拆賣之，免資人拆，若再延年，死人過半。政府畏之，爭亂不敢問，拒抗不敢詰，自立則就而授節鉞，或阻兵安忍，同夫割據。日言統一而日愈分裂，高言共和而實事共爭，遂致中國不國，慘險日生。推其所因，則皆省督之制基其害也。假使元、明無是弊制，而前朝早聽吾言，早革行省之區，先廢督撫之制，豈有今日之患，幾亡五千年之中國哉！六也。

夫今之都督，即前之督撫也。至於今日都督之害既極，人遂漸知其害，而思所以救之，故欲行軍民分治之義。在軍興之時，同心允行，亦可謂難得矣。然物無兩大，家無二尊，國無二主，兩雄不並立，二馬不同槽，勢等則爭，物之理也。安有同為一省而容軍民兩長者乎?昔之督撫同城，已為大礙而去之，今何復立之?昔明當承平，總督本領兵戎，後卒侵官而領民政，盡奪巡撫、布政之權。況當統一未定，法律未行之時，挾兵者必頡頏作氣勢。昔者以君主之名分，而每有大將擁兵，猶致寡人守府，況夫都督本上承總督之舊，久握政權，並擁兵柄，豈肯一旦讓權與人?然則徒釀爭亂而已。蓋其病原在省制太大之誤謬也。夫各國軍區與政區劃地不同，天下古今，軍區未有挾省地之大者。不分削省地，不裁都督，而強欲行軍民分治，必不能行，七也。

雖然，以上七者，皆粗言省督之制之害，不足以為政耳。其萬萬不可，猶人所易知也，而舉國議者，未計及夫至纖至悉之治，以為富強之基、文明之美也。此其為害，豈惟省督官制之不善，蓋行省之劃分尤為巨謬大害，與求最相反也。不剷除省字之名目界限，則中國無致富強進文明之理也。

夫自三代與歐美地方行政之制，既莫不自至纖至悉起，降之漢之百郡，唐之三百州，宋之四百州，雖稍疏矣，而猶不如今行省之疏謬也。此惟蒙古之謬制，明誤循之，並非吾中國舊物也。此但求君主獨斷易行，其意惟求不亂，與共和求治最相反也。前時行省，全因明制，行之於一統君主專制之朝，但求不亂，猶之可也。惟施之萬國競爭之時，共和之治，則所求者在纖悉之治，一民一物，皆發揚而妙用之，而不可以求不亂也。求不亂者，如營長城於沙漠之山，求可以遠瞭以制敵而已。求治者如治數畝之圃，百花眾果，五色日求其殊英，碩果日求其偉美，培壅研求，移種改良，氣冷則玻房熱管以暖之，成遲則電氣熱氣以速之，花架高下，花畦繁別，地窖曲折，玻室紛列。其與沙漠萬里，黃沙白草，曠渺無垠者，相反亦甚矣。今百國皆行治圃之法，故以小國致富強。吾國乃行沙漠長城瞭敵黃沙白草極望之法，故以大國致空虛，其成效之得失，不在他制，乃全在劃分行省之故。然而舉國無議剷除之者，即議改省督，亦不過摹仿日本為中央集權之說，而未知至纖至悉之治也。則於求治之道，尚相反也，非惟去治遠而已也。今舉行省之大害宜剷除者，凡有十焉。

今先以諸歐地方行政區證之。法最先，劃定八十七州。英倫為憲政先河，其大僅雲南一省，其劃區名義甚多，而以行政區則多至六十矣。以荷、比之小，略比吾一大府，而荷十六州，比分九州。意亦僅比吾雲南一省，而分六十九州。瑞典近冰海而荒蕪，然亦分二十四州。瑞士蕞爾，而分二十二州。大概英、荷、比分州，略比吾一縣，故其民富，為萬國冠。英、比以工商，荷以農商，比以工礦，皆由政區細密，鼓勵人民為之。法、意立州與宋制同，略比吾直隸州，故其國富次於英、比、荷。惟奧國除匈九萬餘里外，凡十四萬英里，分十四州，地比四川之諸府耳。普九萬餘英里，分十一州，域最為大。然奧、普制，亦不過比吾一府耳。其下分區二級，而州長官以元老大臣為之，權甚重矣，此類漢制也。若奧之分十四州，以人種語言文字不同，不得已因其舊勢而為之。然奧遂不治將危，即在此十四大州分立之制矣。若德諸小聯邦，百數十里，亦皆分州縣數四，是以其治精也，此德所以強也。日本地域等吾四川，而分四十四縣，則亦不過吾兩三縣之比，等吾直州焉，故亦能治強。西班牙如吾兩省，分四十九州。葡萄牙如吾半省，分十七州。若俄分六十四州，則治東俄之故；其西俄本部劃分行政，地域亦甚細矣。若突厥之三十四州，則太大矣，然亦只等吾一道。普地球萬國，未有若中國疆域之大，而劃分行省政區僅廿二之疏闊者也。故為莠驕驕，自然之理也。或謂美之大，亦不過四十五州，而美尤富盛。則美為聯邦，本由各國合成，與歐制不同，與吾一統之俗尤相反，不能妄引也。況亦已倍吾行省之數乎?故譬之歐治如治圃，而吾治若行沙漠也。故行省劃區太大宜剷除，一也。

凡民之才氣智識，抑遏掩閉之，則幽苦困窮；發揚蹈厲之，則光美富實。荷、比、瑞、丹、那之民，僅數百萬，而政府十數部，須大臣十數人，副貳參與之官數十人，出使大臣須數十人，分司長正專門久習者，須數百人，然復書記數百人，守令數百人，國議員百數人，州議員千數人，縣議員萬數人，又有世爵貴族數百，兵官千數，工藝技師亦萬千數。蓋不如是，不足以為國也。德聯邦公侯國，百數十里者亦然，故亦必自立一大學以教之。瑞典三百萬人國耳，而大學在鴨沙者，於歐土有名，吾曾游之，學生三千人。丹墨百餘萬人國耳，自為文字，自立大學，學生亦二三千人，藏書三十餘萬冊，吾亦游之，其貴族亦皆數百。瑞士亦百餘萬人耳，般之大學，吾亦游之，其學生亦三千餘人。其各高等學、專門學不可數。其外交官駐使數十，領事數百，其閱歷之人才多，其文學之人才盛，其博物館、藏書樓、醫院在京邑者數四，其偉麗者或甲諸大國。如荷蘭之博物院，瑞典之議院、戲園，宏麗極矣。其王與太子常步游，吾在瑞典時，瑞王亦嘗便道入吾宅，觀吾藏器焉。太子與王子亦常出與民戲及立語，遊行民間，如吾知縣少爺耳。而大臣群司、貴族公使，相望於道於室，與人民平視相洽，尤無論也。其文章智識，禮法威儀，以日相親聚而相灌注也，則其民智識增而氣象倜儻矣。其宮室、園囿、花木、什器、玩好，以日相過從而相仿效也。則其民宮室、園囿、什器美妙爭勝，而工藝日盛，商務日增矣。故能以數里之國，百許萬之民，發駐使數十，領事數百，一切政體、宮苑、園館與大國比，且或有優勝焉。文明新著於大地，其國權自立，不致若吾國之無治外法權，游美、澳、加者為人凌欺，是亦深可思矣。夫吾國土地人民，與丹墨、那威、瑞士之土地人民乃二百倍，與荷蘭、比利時亦將百倍，然榮辱乃相反若是，則以為治之大相反，若治圃與若治沙漠之故也。嘗考吾國行政之荒陋，何可言耶！吾昔嘗兩至桂林，民無二十萬之富室，書店無通禮，求一能撰碑寫篆者不易得，而百工機器之乏絕無論也。吾租一屋，三間而四進者，黑柱蓋瓦甚文，後有廣園石岩，月租僅四兩。開築費僅四百兩。吾欲制一樟木船，長七丈，分四艙室者，索價僅七十兩。自梧州至桂林，除平樂城外，民間率茅屋，價值錢千，以視紐約銀行街，空地方五尺值美銀三百萬，折值中國銀六百萬，何去之遠也。吾從叔父達爵嘗為廣西之西隆知州，地無蒙館，識字而斷鄉事者皆仰於巫。陽朔山水之勝甲天下矣，吾門人趙生，其地盛族也，平世豐年中資，而五十家中，終歲食粥者常三十家也。即粵中封川縣，二百年來，未有一人登鄉舉者。由以上觀之，則其民之困苦蒙愚，而工商難興，人才難成，可推也。廣西開化二千年，猶若此，則滇、黔可推也。南方猶若此，則北方之樸鄙，益可推也。以視美之大學三百，阿海阿一州大學已三十，何去之遠也。昔者閉關，有若諸星之相望，猶可無礙。今則萬國交通，海水平流，以富役貧，以智治愚。然則吾有若廣西者之人民智識工藝財富，比之比、荷、丹墨，其去幾何。比、荷之民富攤計，每人在四百磅上，以中國幣計之，則四千五百元以上。吾廣西滇桂人民攤計，未知得四元以上否也。故彼諸歐國之以智識才練新學，相親聚而相灌輸者若何，吾國人之以愚蒙喬野相親聚而相閉塞者若何。彼諸歐人之以宮室、園囿、什器、機器、珍異奇偉相感而相仿效若何，吾國人之以荒陋、粗頑、困苦相感視而相遏塞若何，可以是推之。嗟夫！文明者，富美之別名耳；野蠻者，荒陋粗頑困苦之別名耳。若夫由富美而生盛強，由粗陋困苦而生危弱，祖孫父子，生產自然，亦無事多為譬引也。春秋中原，土地幾何，人民幾何，其魯、衛、宋、鄭、陳、蔡、曹、許、滕、薛、杞、莒土地幾何，人民幾何，而人才輩出，器物精美，工商繁盛，今一統之世乃不能比之，是果何由?及觀今諸歐小國，而恍然於其故也。德自柏林人口三百萬外，湃認王國之免痕京，民百餘萬，薩遜王國之爹厘士頓京，民百萬，漢堡近海，將百萬，立色市亦將百萬，佉論近比之大都會，人民五十萬，佛蘭拂為中央大市，人民六十萬，奪賒多父市亦六十萬，滑敦伯王國之士篤吉京，民四十萬。他公侯邦京邑，二三十萬人之都會無數，十萬以上者益不可數。吾游歪麻埃士拿公國，其公囿十五，大皆十里，長林麋鹿相望，離宮十五，皆明靘，其公私蓄三萬萬，其公夫人嫁資二萬萬，民藉其數萬萬，可大振工商業矣。且既立邦，則有卿士大夫世爵千數，故遂為工商走集，而民易富聚也。易富聚，故宮館器物益精麗，而文明愈盛。此適與吾國得一反比例也。德之貴族三十萬，貴族皆築大第，田連阡陌，不屑工商業。德今該撒威廉二世欲鼓勵工商業，一夕大宴三十萬之世爵，令各認一業，三十萬貴族乃盡以其大第廣田質於銀行，而舉工商業，故不年月而百工商業驟盛，則貴族繁多之力也。若美則反是，舉國平等，惟富是尚，全國惟總統與九部卿大理長數人稍為貴異耳。故地方自治至精，尤以奢麗都美相尚，而務思新藝，營大工以自表異，而無有他物加其上。然美、德皆以分治極精而收治效，其於中央必集權者，亦必集之極密，故能使地方發達，以致其富，國力充健，以致其強。此誠古今最新異之政體，而美、德幸遇而得分合之宜者也。假使吾國千五百縣，或此二百府，皆略如德，每府各有貴族卿士大夫，數百縣如小邦，則百數其卿士大夫，游聘歷問駐紮，其議員辨難，增長才識，以相灌輸若何，其宮室園囿器用之增華競美若何，工藝不求增而自增，商務不求大而自大，互相引進，富盛日升。以我二百之荷、比，一千七百之歪麻埃士拿，地球萬國，孰與京焉！雖德之聯邦乃出天然，非可摹仿，吾更不可裂中國為聯邦，但稍師其意，欲崇州郡之體制耳。吾此義乎，舉今中國尚儉尚朴尚塞之舊俗，固相反。抑尚儉尚朴尚塞之俗也，乃老子所謂使民安其居、樂其業、美其服、老死不相往來之治，所謂為治非以明民，將以愚之，以致中國今日衰頹之效，而適當一統閉關之時，合行之也。若列國並立之時，如魯、衛、晉、齊、楚、秦、宋、鄭，須才孔亟，富強尤殷，豈可復行此愚民之俗?果若行之，急亡而從淘汰耳。然則行省之區域，省督之官制，至疏極闊，適以奉行此老學，而與古春秋、今歐美之治俗相反。今之欲議官制、定行政區者，亦可醒然悟矣。故行省粗製之反於求治，必當剷除，二也。

夫以省為政區議員選舉，亦必以政府為選舉，如以荷、比為一選舉區矣。如此大區，萬國所無，且勢必首府盡得選權，而各府必有不及舉者，則又不均矣。或且數府不得一議員，將來必生大反對之禍，即使倖免，而一府無選員，則於國家不關切，或無以盡其地利，亦大非代議攝影之意也。欲預救之，苟不去行省之名義界限，無可挽也。故行省之必當剷除，三也。

凡官制疏通，則民事易舉，而民氣易揚；官制層多，遏抑阻擱，則民事難舉，民氣難揚。瑞士一切皆民舉議員，二十二村邑之上即為國。德國諸小國，自邑以上即為國矣。布加利牙人告我曰，自背突自立後，行一議院制，民自縣以上，即至國矣。故百事旦夕立舉，民氣大揚，工商大興。美自鄉邑以上，即為其聯邦之伯矣，故百政易舉，民氣易揚，工商大興。諸歐鄉邑以上為州，亦僅二級。普則有三級，而政體權限不同，民事猶易達也。日本村市郡縣亦三級。若吾國省域既大，自鄉至縣有行二十日者，若自邊縣至省會有四五十日者，而一切大事，昔者必縣上於府，府上於道，乃上於司，然後詳督撫，乃始上於政府。政府之下於民，亦必一切下督撫，而後由督撫飭司札府，又待府札縣，而後下於民間。有司政事叢繁，又時疾病，豈能立辦?層層延擱，級級需時，費紙筆，敗人事，失機宜甚矣。以當今萬國競爭之會，尤相反矣。今即裁府，仍有司、道、縣之三級也。夫以諸歐國土之小，而又鐵路若網，電線、電話如織，然而官區層級猶若是其少也。吾國幅員既廣，地比全歐，鐵路、電線、電話皆未通也，甚且馬車路未通，小民赴訴於令長，已若帝天，而行政官級乃加累焉。民事談何容易而上達?吾在瑞典雇一仆，而翌日行，其國例須外部發出境紙，乃夕間即得。若夫吾國請官出入口文憑發照者，不費千金、經三五月，豈可得哉?況外部乎?又如商律，成一公司，須稟部派官查驗，試問雲南、新疆之途，如何能走京師，請部查驗乎?今工商林礦學校之業，例須稟告於督撫，或請願或存案，試問邊縣談何容易走省會而為之乎?若夫銀行為理財之要，以一省立銀行，何能逮於月余行程之鄉縣乎?使民業難發揚也，是欲求富民而塞其門、絕其途也。孟子言治，先定經界，今亦宜先整全國土田稅則，亦籌財大道也。今欲查戶口而不能措手，何況土田?由行省太大難辦故也。若析為府縣而責辦之，地小猶易為也。尤謬者，既多此行政之級，即因此級以定等差。即如學問，豈有等級?乃德聯邦小國，猶有一大學，美各州皆有十數大學。而以吾行省之大，十倍於德之聯邦也，昔為屈於行省之故，乃亦不得名大學，而名為高等學；一府之大，尤當諸歐荷、比、丹、挪諸國，乃亦屈於行政區級，僅設一中學；若縣則當德聯邦小國矣，更屈為小學。即外人譯我者，以省當其州，道當其縣矣，府已屈譯為一鄉，縣則無可比數矣。是因多設行政區級，而屈吾國民之資格也。故行省必當剷除者，四也。

且既有行政之大，則必存道府分治之級。督撫雖極才，斷無力能治及邊府纖悉之治。道府雖才賢，而地位名望皆卑微，上之不能直達政府，下之不能奔走士夫，凡有所興作，欲請款而不能，欲舉措除革而不可，有所用人調遣，欲調派而不能。士大夫之懷才而抱能者，孰肯驅策於一道府哉?夫一道府治地之大，當荷、比之國，大于丹、挪焉。以中國曠莽之地，百利應興，百弊應除，而長官不能措一事，不易興革一事，不能請款，不能用人，何以能治?今議汰道府而又設觀察使，豈非必存多級，不得已者乎?一言蔽之，行省猶存，省督皆賢，不過使地方不亂而為曠莽之區，不能改也。今萬國競爭之世，猶可以曠莽之墟敵富強之鄰乎?故欲求纖悉之治，力行道之制，必當剷除省制，而後觀察使得有權以行政，五也。

且行省未裁，則議局只有省而無道府，其於一道府公共之利害，固太疏矣。就閩、粵論，則潮瓊與廣，漳泉與福，潯寧與桂，溫台與杭，語言迥殊，潮瓊、漳泉尤有獨立之資格，瓊獨處絕海，尤當獎勵獨立，俾易於興利除害。若布加利牙自立，驟易發達，此其明效大驗也。故不去行省，則人民層級太隔，議局太疏闊，而興利除害難。故行省之必宜剷除，六也。

萬國地方稅，只有二級，若三級則極多矣。今既有鄉縣稅矣，而他日必復有道稅，若行省不裁，必當立行省地方稅矣。今雖未定省稅，而將來必將定行省地方稅，民力已困竭，何能供此四層稅之重剝乎?此尤萬難之事。故就民稅論之，行省之必應剷除，七也。

近議者多眷眷於省之舊制，決裁道府，而以都督直領州縣，是奇謬尤甚矣。蓋省督之專兵財，而中央不能集權如故也。行省地大而治廣易荒，令長官卑而民氣不揚如故也，諮議局之太疏如故也。行省之遺害不改，更如上所云云也。近司道府已久類贅瘤，州縣大事無不直達於督撫，若然則今之治效已足矣。夫萬國內部，豈有領分治之政區百餘者?行政大區，豈聞領分治之區百餘者?今各省吏議，已言浙之於溫處，閩之於汀漳，蘇之於徐淮，力實不達，況新疆之於喀什噶爾乎?四川民政長張培爵，力言省地遼闊，縣治太遠，裁道府後，鞭長莫及，盜賊益盛，吏治益難，民苦莫訴。言極深切，此實創說者之淺於閱歷，致一時誤於奉行，今不得已補救之以道，則何如勿裁府乎?其不可行，殆不待駁也。行省之必應剷除，八也。

議者又欲以省督兵財之權歸之各部，別設總監，或名民政長，仍領諸司，專地方之行政。則省治太廣，地大而荒，令長官卑，民氣難揚，於求治之意仍相反也。況行省之名義界限未除，而亂危中國如故也，諮議局之太疏如故也。故吾無論都督應裁否也，而行省最應根本剷除，九也。

夫省都督之制大害如此，行省之大區大害如彼。今則割據自立，幾亡中國，遂至若是。考古今，審中外，未聞有省督之為善，然而不剷除者，是欲中國之速亡也。即不裁去督制，亦必當舉行省之名目界限掃除之。政府議院者，深明省之為害，而立廢之。則都督自立割據之大害，立可銷除，中國庶幾一統而存生命焉。雖使舜、禹復生，俾士麥復起，為中國計，不能易吾言也。

存府議

若政府議院皆知省之為害而立廢之，則都督之自立即隨之而消除，永絕割據之大害，深得一統之良規矣。至是時，以何為行政區乎?政以纖悉為尚，則如英、日以縣為行政區可乎?無如吾國至大，為縣凡一千五百餘，繁瑣已甚，乃不能行也。省既廢矣，縣不可行，然則較量於道與府，以為行政區孰宜乎?竊以為道創在明世，乃軍政區上控區，而非民政區也。試比較之，則知自古以府為行政區，無以易也。

一則府直州之區域，乃地理之天然區域也。吾國之地，山水回互，甚類歐土，誠大地之佳所，非若美洲、印度之萬里平原也，又非若埃及、突厥、波斯之萬里沙漠也。自直隸、河南、奉天有一二千里之大原，此外山河表里，率以三數百里為一區。故吾千年之州郡，即皆由是而劃焉。吾粵人也，以粵言之。潮州臨海，山水自為一區，故風俗語言亦自為風氣。惠州環東江，自為一區，故風俗語言自為風氣。嘉州雖小，而近嶺，風俗語言亦自為風氣。至瓊州與雷州對海，而語言風俗不同，各自為風氣。即連州、韶州，語言風俗亦不同。此歷朝劃州境所由來也。夫人類視語言風俗相合者為相親，不相合者不能親，乃人之情也。故在海外華僑中，有四邑會館，新會、新寧、恩平、開平為之。有三邑會館，南海、番禺、順德為之。而肇慶之鶴山，多附於三邑焉。三邑與四邑常不和而相爭，甚至有閉關絕市之事。夫新會、新寧與南海、番禺，皆廣府也，恩平、開平與鶴山，皆肇慶也，而其相親合，與相反攻者乃適得其反，則以語言風俗相同相異故也。今若不以府為區而廢之，但從道乎，則以何地為都會?凡長官所駐，百司所集，為議局所設，即占優勝之地。既強惠、嘉以就潮，復強雷以就瓊，皆非人情所樂也。昔張之洞為粵督，提各府之金錢，以為廣雅書院，而所便益者廣人為多，則邊府怨焉。民國既建，都會之地，所以開學校，辟工場，惠商賈，修道路，治河渠，用人才，皆必在其都會之地，非大治後，不能有餘力至於他郡。此乃先後不得已之勢也。然若是則首府常占利益，而邊地難以發達。國家均視地方，豈有親疏，豈可令邊府不發達乎?國家有邊地而輕棄之，豈治國之宜哉?

且即強語言風俗不同者而合之，則利害各殊，得失各異。故首府與邊府人多不和，若舉議員，以道為區，則如惠潮嘉道也，議員必盡為潮人所得，惠嘉豈能甘心乎?故設各學於潮，而惠嘉人語言不通，離親戚，裹餱糧，千里負笈至潮焉，惠嘉人能無怨乎?又今民國，吏仕其鄉，然仕官必益首都之人，而邊遠人不便於千里從官，又不能無怨矣。不均不和，則爭亂起矣，否亦情疏闊而不關切，則治難矣。夫建行政之區，以為民也，令民不和不均，又豈為民之宜哉?故以道為政區，則惠潮嘉道為一區，南韶連道為一區，雷瓊道為一區，已犯邊民難發達，各府民不和均之弊矣。推之各省，當亦同。夫經此大變而得改政區矣，則何為不止於至善，而復因陋就簡，以再誤民，何為乎?若以一州府為行政區，有如惠州、潮州、嘉應州、瓊州、州、連州、韶州，各自為政，各開議局，而議其得失利害，語言同則議便，風俗同則舉行易，關切同則利害一，興味深。故依地理天然之域，以為行政之區，必不可改矣。惟府州能之，若道則不能。

二則府之區域，乃行政之適宜區域也。每府直州屬縣，多以十計，少則三四。自邊遠外，每府地方率三二百里，若遍開馬路，可二三日程而畢達，以通道路而便運輸，以計戶口而行選舉，以量土田而清台帳，以製圖質而明地理，以辟山林而舉農林牧礦，以開水利而導河渠漁稻，以阜都市而豐工藝商貨，皆非地小道近二三日程者不能舉行。其尤要者，開銀行以興商市，勸農工，若數府之地，則徒益首都，而邊府必失利權。邊縣遠鄉市中以時之要需，必無從而應之，尤非所以闢地利、阜民生也。夫舉大政者，必待大權。故非劃府為行政區，以漢太守、唐刺史、宋知州、近時巡撫例，予以高秩重權，設以議局，則不能舉也。蓋有高秩重權，以指揮行政，辟舉官僚，有專議局以監督工程，籌措款項，有銀行以發行公債，通裕金融，而後大政克舉也。若以道為之，則設大吏同，予大權同，設議局同，然以數大吏、數大權、數議局分辦之，與以一大吏、一重權、一議局合辦之，其效之難易、疏密、遲速，即可因其地之大小、民之多寡而比例計之。故在府易辦者，至道之大則難數倍；在府辦之甚密者，在道辦之則極粗疏；在府辦之可期速成者，在道辦之則告成無日。今經大亂後，欲阜民生而舉新政，豈可令其粗疏遲疑哉?則惟府為宜，道不宜也。

原夫自明以來，政區之界，大之為省，小之為縣，中之為府，而道非以為政區也。但以省治過大，特設按察副使僉事，以為上控區；特設參政參議之兵備道，與總兵同駐，以為軍政區。故其地鳩合數府，多控邊要。今法國之小，猶有上控區廿四。然則以道為上控區，為太疏矣。吾國之府，原備覆審，則以一府為上控院區，稍得其宜，而道握要區，最宜為軍政區者也。每道徵兵，各成一師團，則吾國有百鎮重兵，可以建威銷萌矣。今理財未成，每道每年先練一旅團，漸成師團可也。若以之為行政區，則從古無之，以從古皆以州郡為政區也。若唐之道，同於漢之州，即今之省也，與今之道實不同也。今以道為軍政區，軍民既分，其都督領兵者，即改領其道之兵可也。宋時分軍九十餘，今照行之可也。其有要區重鎮，則可兼統諸都督，名為大都督，是在擇地而施、擇人而用之。若以為行政區，則雜揉數府，兼按數天然之區域，語言風俗多不同，施之行政，施之合議，阻礙極多，竊期期以為不可行也。夫行政之區宜至密，而縣治千五百，則太繁不可行，道治兼雜諸府，又太雜不能治。然則廢省之後，舍府無由也。近考之漢、唐、宋之舊制既同，遠征之英、法、意、普、日本、荷、比、奧、瑞之州域，而無少異。然則以府為行政區，無以易矣。

道府州劃區官制議

遍游歐美園林之美，莫如德之威廉舒（Wilkelmetake）矣。昔置法王拿破崙第三處也。宮前一花畦，如大氍毹，地十弓，而費廿萬，凡植花草三千種，而種各異，日用工人數四，而植物學士作大匠督之，是以有若斯之奇麗也。跨明駝，張錦棚，走埃及尼羅河源，廿余日至亞東，黃沙極目，亘無他物，中道索索然思歸矣。走電車於加拿大落機山，陰彌數日，白草蕭蕭，遠遠時見帳牧馬牛群，或矮木，採金炭礦而已。至佳水草處，乃小有麥，或短林，吾至長城塞外亦然。吾園居粵城之花埭，花埭之花農也，佃一畝而藝百花，濃萃無隙地，自茉莉、玫瑰、桂菊、洋桃，紅綠黃白，爛然盈目。課耕溉種，下料必足，各以時貢其地力所有，摘盈巨籮而售之。夫婦子女數人勞動猶不及，尚待雇散傭之助。畝租六七兩，然以養一家數口，偃然有餘，飯稻羹魚，食肉飲酒，歲時鮮衣觀劇赴會矣。昔自津乘騾車入京，道廣數丈，聽車四旁行，無斥者。一夫而種地十數頃，飛沙障目，地多不耕，農主視之若未知愛惜然。且此十數頃所入寡薄，納稅畝僅十三錢，天下之至輕稅未有過此，而農夫居食若牛馬。出山海關之汽車，遵海旁數百里，皆蕪茀棄不耕。故北人田連阡陌，而形狀荒落貧苦；南人無立錐，或百數十畝之入，則富樂文美。蓋農田外，又多事工商也。識者觀乎此，可以悟治國，可以明政區。

德之漢堡自立國，地僅二十九啟羅邁當，若吾七十里，十年前人民五六十萬，今九十餘萬，而歲稅將二萬萬。此猶曰海港也。走馬薩遜之京，爹厘士頓連岡廿里，旌旗壘場，相屬森然，蓋屯兵四萬餘人。夫薩遜為德蕞爾聯邦，全國山谷崎嶇，人民四百餘萬，不過比吾粵新會、順德二縣，然宿重兵如此其嚴多也。吾一大省無以比之。薩遜為小王國，其貴族世爵，自公侯以下凡五百餘人，其宮室之精麗，為歐土建築著名者。其博物館為故王宮，妙麗幾冠歐土。其他宮樹夾噫路備河者，閎麗飛驚，一屋動以千百萬計，比比皆是也。其王所藏珍寶金銀牙寶石銅，延數十室，凡值八兆也。此猶曰王國也。

埃士拿歪罵，公國耳，地僅百餘里，而公有別苑十五所，皆有離宮，豐草長林，囿皆數十里，絕無人影，只見麋鹿，歲祿百餘萬，私公產三萬萬，而民無論焉。試問吾一縣公私之富幾何?他若基窪獵外最小侯國，亦視此矣。

若丹麥乎，與我通使駐京者四十年矣。今人民二百餘萬，十年前民不過百餘萬，變法不過五六十年。其地苦寒，多不毛，僅恃小麥、畜牧、販牛脂雞子以養全國。而京城壯麗，文學崇修，其一館囿費幾千百萬，為歐名國。其遣使遍百國，費繁無數。是遵何道而至哉?若荷蘭、比利時，人民不過四五百萬，地比吾一府，其治盛民富，且冠全歐。英、法、德吾不複述之矣。

布加利牙國，自突厥以一郡分立，三十年者也。昔為荒郡，今吾入其都，則舉目皆新工程也。築道者，營室者，修河者，營工廠者，薨薨相屬。一歲館費數百萬。士人高談某事仿某國，某物仿某國，議院一議即行之，故驟起若狂，百事皆興，今日能率四十萬兵以破突厥，其氣疏以達使然也。美國五六十年之間驟盛，固由物質學所致，然地方自治逢涌成之而極速也。然是皆歐美甚遠之政，請觀於日本之取我台灣而治之。吾昔稅台灣，歲入數十萬，今日人之台歲入三千餘萬，凡百倍焉。台灣銀行資本僅一百二十五萬耳，既整頓全台，又有數百萬借與吾國，且擅蔗糖、樟腦之大利焉。吾昔之吏，道府至數縣令暨教職武官，不過三十餘；而日本則特立總督之總權，其下設官幾三千人，一縣官之下，並設群司，官僚百數。自不知為政而篤守舊法者，開口豈不曰裁冗員、省糜費哉?日本之為政，非愚而若此也。又旁觀於英人之治南洋與香港，德人之治膠州，皆於彈丸數十里之地，設大官，分庶職無數。其華民政務司之治理，精細入微。此其藩屬地，治之至疏者，然猶如此。

誠上考吾之《周禮》，六官之屬，三百餘職，設官六萬三千六百七十五員，百數十里至立諸侯之國，設官無數。一鄉萬五百家耳，而立鄉大夫之尊，州長黨正，管二千五與五百家，亦在大夫之列。其他閭師、司市、貨人、廛人、士均、士訓、稻人、跡人、草人、囿人、牧人、牛人、媒氏、掌葛、掌染、掌炭、甸師、獸人、鱉人、臘人、羊人、掌固、司險、候人、環人、山師、川師、禁暴、野廬、山虞、林衡、澤虞、場人，何其纖悉也。歐陽修謂周人設官之多，何以頒祿，實不可解。蓋經後世大一統疏闊之治，後雖以大儒，亦不得古人治法之解矣。

夫歐人蕞爾小國，何以富強，而吾極大國，何以不如之?周人封建小侯，何以能精密自立，而吾今大一統，何以凋疏若此?互較比觀，可以悟今者治國之術，可以明行政區與外官制之方矣。昔吾戊戌上書，及著《官制考》，以才人寡乏，驟難改府，故權以一道為行政至大之區，而少須後時改道存府，此一時之權論耳。合舉國皆以道為然，政府亦已行之，然今實不可也。為今之計，政區只立府、縣二級，其道制可存者，惟邊要岩疆耳。以道領縣，位如昔巡撫，余內地皆宜為府、州矣。昔唐人三百州，宋時四百州，今不及二百府，比於唐、宋，實已地大逾其半；比之諸歐，已似奧、普，過於英、法、意、瑞、荷、比遠矣。故今必裁行省，去都督，撤諸道，以府為行政至大之區，上達政府，每府立尹，照順天、奉天兩尹之事權體制，視巡撫而稍簡，俾尊重而易行。仿唐州郡分上中下制，首府若繁府為上府，簡府為中府，其極簡小直州為下府，去直隸字，聽其專達。其太荒陋之地則並之，更迭內外，則於興利除弊，舉措調遣，用人籌款，稍為易矣。中國地大，府治又大，百事待舉，不可如日本府縣之輕，大概近於奧、普州長之制，重其事權，而以議局監之。人才以用而易伸，地利以小而易辟，此為決定之義。外之歐、日，內之漢、唐、宋行之而效，漢之太守，上承台閣，明初布政，上承六部，乃我舊制，即無奧、普，亦當我用我法行之。此亦酌中外、審古今而不可易者矣。

至於一府之下，遍設諸司，合衙而治，上直辦事，則漢太守諸曹之舊法也。設行政會，諸司會議，而尹為之長，此又歐美所通行者。此亦定義，不待議者，惟提法獨立，兵為國防，稅與專賣理財之司，隸於財部，路線、遞信、車船隸於交通部。此數官者，皆遙隸京師，非尹權所能及，不兼轄，不設僚。若夫學校、警察、農工、商礦、衛生、道路、土木，皆因地宜設諸司，立長丞，下分科曹，置史書，如今直省之制，而兼采歐、日，設秘書，置參事，加重加密可也。惟設一長史，為諸司長，受命於尹而可以權尹事者。諸司長皆不設品，聽尹自辟舉充之，下尹一等，今注意專以裁行省都督為主，不詳參佐之制焉。

其縣亦宜重之，亦名以尹或民政長，但隸於府尹，不隸於諸司。蓋漢縣令不隸於郡功曹，唐縣令不隸於郡司戶，歐美州縣制亦然。蓋縣尹為周之子男大夫，漢令千石。日本之縣知事，大者一等，次亦二等，僅下大臣一階，以地位已尊，不可多屈。吾國知縣，今改為民政長，或知事，然自都督而下為司道，亦為長官，故縣官權雖大，而位仍卑，實為極謬之制也。蓋以令長當侯封，下有百僚，令長不崇，則賢士夫恥為其屬，將無人才可用也。今宜極崇其地位，大縣升以簡任二等，小縣升以簡任三等，或采宋制為直隸縣，直達於政府，不隸於府尹，或令重人遙領而時臨之。州用長史以代任事，俾其氣疏以達，民智民業皆易發揚。試鑒德之聯邦乎，所關非細故也。

縣立諸曹，略如府州之制。諸曹之長，古大夫也。秩薦任，亦立長史，總諸曹受命於縣尹長，而可以權其事焉。諸曹皆合衙而治，設行政會。諸曹同議，而尹為之長，尹並監縣議會焉。縣佐僚之制，亦分科曹，置史書，今注重於裁省督，不及詳焉。美改共和，而官制皆行英之舊，自總統外，不少改焉。今官名皆改，令人不能識其高下及職掌，果何益乎?百官名皆改而獨存主事一名，豈以日本有之則可存乎?地方官改為知事，亦復何益?日本人久已笑之，何如我用我法，似不必多改官名，以亂民耳目也。

兵、刑、財三者，政府之大權，萬不能假於地方分治者也。今行省諸司中，財、法二司本於宋、明，其來自古，皆上承諸部，而與地方行政官不相系屬焉。其與府尹地位平行，如向來將軍、學政之與督撫可也。惟交通部設官在各府治者，若運使之類，亦與府尹平行，如昔織造關榷之與督撫也。惟其分區，不必限以一省，如提法之司，為自縣上控之院。各國皆有鐵路，其地已縮，然德今之聯邦百里小國，皆有一上控院，其法、意諸國，地當吾一二省，而上控院皆十數，法且二十四，日本亦七。安有吾行省之大，僅設一上控院乎?吾國既多無鐵路，邊縣詣省會，多有三四十日程者，豈可以此苦限小民乎?按道之舊制，為按察副使，實法官也。今宜以府為一上控區，否則復道為按察之舊制，以一道為一上控院，其亦庶乎其可也。若鹽運使乎，兩廣、兩淮設一官，亦無限以行省矣。惟國稅官可設總監，其屬每縣設稅官而總領之，亦於一道可也。昔日財政江蘇有二布政使焉。台灣本一府，別自為布政使，與行省分府之制不相關也。交涉使印度有之，此為交涉最沖繁之地設之，皆宜直隸外部，更與省府之制不相關焉。要之，行省既裁，則行省之名義界限必當盡裁。其有設官轄壤稍近於行省地界者，亦只指明府名道名雲某某等處，或改新名焉，不可重用舊省名，以絕遺蹟。庶幾行省名義界限銷除淨盡，然後人民省界之心，乃可掃除焉。

昔《禹貢》劃中國地方之治，分為五服，其意蓋深遠，惜後世不知採用。考之英之自治，英倫甸服也，士葛蘭、阿爾蘭采服也。故三島已分內外矣。其待奧洲、加拿大，羈縻之荒服也。印度蕃服也。香港、新架坡等，衛服也。唐之有羈縻州，亦待荒服之義。

今吾欲劃中國為三服，其長城及截海以內，中國舊壤，曰甸服，以府州立尹治之，府即州也。考府名起於宋之親王領州，故升為府，或帝者所生之地，後宰相領州，及漢公府為府，故開府極重，今宜復古制，一律改名為州。今都督類古之開府，故州郡不必以府名，若不欲多改，則大府曰府，小府與直州為州。

沿邊要地，命曰要服，以道治之。若滇、桂之邊，瓊州之島，東三省之邊，四川之邊，新疆之近邊，內蒙古之近邊，是也。道立巡撫，若必不用舊名，則今之名宣撫、鎮撫、觀察皆可也。西藏、新疆、內外蒙古、東三省之邊，命曰荒服。此可用今制之都督治之。然美、法改共和，其官制仍用英加份拿之名，今何必改總督、巡撫二名乎?藏總督駐拉薩，新疆名不文，漢名西域宜用之。西域總督駐伊犁，外蒙古總督駐庫倫，內蒙古總督駐歸化城，如英之印度總督、法之安南總督、荷蘭之爪哇總督、日本之台灣總督之制，兼總兵財、民政。其就近之巡撫、府尹之權，無所不統，以威重鎮邊，吾總督舊制類似之，於此可留，而英印度總督，仍受統於英京印度部，日本亦然，吾可兼采英印度、日台灣之制。

道、府、州，三者異名，而皆為地方行政上級最大之區，若唐州之有上中下。特道以撫邊，故重以巡撫。州以地小於府，而因舊名，其為內地民治通名為民尹，則一也。但若唐中上下刺史之稍異品耳。日本縣知事，亦有一二等之殊，其制一也。但日本國小，易於控治，其府縣知事，隸於內部，權任極輕。吾國地大而遠，或多在邊，萬不能引日本府縣之例也。應極重府尹之權位，若奧、普之州長可也。

大概吉林、黑龍江皆道也，宜裁省名，其道府皆宜裁去，其縣無多，以巡撫道領縣為二級可也。升重縣尹之位，而巡撫時巡之。各國督撫皆不常厥居，以時分巡，居於屬壤也。令全道之人士，開諮議局以議全道之政，並設諸司為行政會，而巡撫為之長。若慮地遠難控，設分巡使，如舊分巡道，以察吏安民，不以為行政區焉。巡撫所以異於尹者，以兼總兵財之權，與總督同，亦與舊制巡撫同也，故殊其制。

滇、桂二邊，瓊州絕島遼遠，而界強鄰，不能以內地府州治也，宜選威重之人鎮之，假以兵財總權。請以南寧、太平歸順龍州為一道，古為眾郡，即以為名，置巡撫以鎮之。直領州縣而裁道府，設分巡使以視岩疆，並設諸司，一若吉林、黑龍江之制。滇之大理、騰越、永昌為一道，古為南詔大理國，請以大理或南詔名之，設一巡撫。滇東領蒙自之關，若澂江、臨安為一道，此牂柯之源，名曰牂柯道，置巡撫，總兵財之權以鎮之。瓊州孤島為一道，置巡撫直領州縣，巡撫總兵財之權以經營之。或割廉、欽、雷並屬之，俾廣土眾民，易為籌辦而防守焉。皆裁去道府，並設諸司，北海或設分巡使以鎮之，不為政區，一切皆若吉林、黑龍江之制。四川雅州府、打箭爐廳亦升道，置巡撫以通藏路，近西邊數府州並屬焉。俾廣土眾民，以資控御。唐世有西節度使，以資鎮攝，今可用其名曰西川道。及巡撫亦一若吉林、黑龍江之制。此內地之五道巡撫，皆以控邊，體制若昔巡撫矣，皆以才略重人充之。次則青海、熱河、察哈爾河三處，應仿吉林、黑龍江制，改為道，置巡撫以綏牧鎮守之。若慮其瘠小，則割附近府縣隸焉。俾廣土眾民，易為展布，重其事權而牧守之。與以兵財之權，而罷各省之協餉，立特權銀行，歲撥巨款，俾其興利。與吉、黑凡十道巡撫，皆不可少者也。德國之鎮所割法之奧斯鹿林、羅丁覲兩州，總管者亦特重事權，兼統兵戎，異於諸州，略若英之總督焉。茲可用此例焉。若夫蒙古沿邊，若烏理雅蘇台、科布多、阿爾泰，與夫綏遠城六處，舊設將軍者，亦可一律改為道，置巡撫，割就今之地方可隸者屬焉。雖不能如吉、黑，亦可以開地利、發民治，而兼總兵財法權可也。其後藏阿里之處，或亦可設道，置巡撫，惟皆節制於總督。若吉林、黑龍江之制，合共應設十五六道，十五六巡撫焉。若歸化城伊犁不駐總督，則設巡撫，應為十九道巡撫焉。若新疆諸府縣，或可作天山南、天山北、哈密三道置巡撫，亦節制於總督。其縣城太遠，不能轄治者，或設分巡使鎮之，但不以為行政區，若今新疆人民眾多，則不可以荒莽為治也。仍因舊府升重為尹，俾易行民政，惟此尹隸於總督，不隸閣部耳。此則在熟於新疆地宜者酌定之。

增設東西南北中遼蒙准藏九部議

府州將二百，誰領之乎?直達於朝乎，則今設國務院矣。但如各國設一內部以領之乎?吾國地大比全歐，無人能領此二百府，不能任也。況又有十九道、五督乎?中外之制，無可依據。吾舊著《官制議》，特立中、東、西、南、北五部，領內地之制，又立遼、蒙、准、藏四部，皆設尚書於京師，蓋極籌思而後得之者，竊以為不能易也。今錄民政九部議以備採擇。

英國十一萬方里，如雲南、直隸一省，尚不及吾四川土地三分之二，而其內務分有八部，大臣皆在京師，並相政府。一曰內務大臣，專理英倫、威耳士；二曰地方局，掌英倫自治之事；三曰愛爾蘭大臣；四曰蘇格蘭大臣；五曰愛爾蘭總督書記長官；六曰卡斯高公，領大法官，並殖民印度二部大臣，則為八大臣矣。皆分任各省民政之事，而駐京師者也。其職掌警察、衛生、監獄、礦山、製造等事，及夫地方自治之長吏議員集會皆歸焉。既有外吏，而京師乃有八部大臣總之。如此其繁詳也，而吾國之大，乃無一官。內務部舊為民部，只辦京城警察，而於數者實不及也。用人之政，則皆歸地方長吏也。漢之司隸近之，統察十三州之吏，然亦不盡似。或者周代及漢之司徒乎，然三公職實難分也，今則無一官理之。夫民部之司，各國不同，綜其大端，選用地方官吏，監督其行政，凡議員選舉，警察、監獄、衛生、保險、賑恤、救濟、地理、道路、祠寺、醫術、檢疫、出版、版權、土木、統計、特許諸事，除礦山、土木另立部者，蓋皆歸焉。凡省府縣鄉之財用官有之地，中等學堂之教育貧啞瘋病盲聾之院，徵兵起發之役，各地方水面地上土木工費，及補助調查之事，河川道路港灣之調查，寺廟、宮觀、祠社、僧道之數目教規，皆其職也。日本內務設六司：曰地方局，曰土木局，曰衛生局，曰社寺局，曰監獄局。其土木局，則分七區於全國；每區有署長，分監督、轄工、調查三部，皆由大臣派技師主之。其衛生局有檢疫員，各地有衛生試驗所，痘苗製造所，有血清藥院；其通商地，有海港檢疫所；其監獄局分置七監於全國，以監大獄。此外政會，有中央衛生會，各大臣學士各醫數十人充之。有土木會，有社寺保全會，有京市改正會，有醫術試驗委員、藥劑試驗委員，其會皆本部官會同大臣名士、專門技師考求而思保存進益者，其委員皆本部派人多試之。又有警察、監獄、學校、神宮廳等官，神宮廳即吾國僧道官也。英國則礦山、製造、統計、特許亦隸焉。德國則衛生隸於教部。中國之舊，則但以其事其名，造冊分報於吏、戶、禮、刑、工五部。若官員則報吏部，地方財用則報戶部，祠寺、救恤、寺廟、僧道則報禮部，監獄則報刑部，土木則報工部。而外省則自縣至府道、藩臬、督撫，皆造一冊焉。不過紙墨筆畫耳，所謂具文也。夫以百務責於一人，又分於層累之人人，然不過一紙之存，諸大官皆未能過目，果何益焉?其能有所整頓興利除弊乎?況積之日久，則知非關政要，並不報矣，則具文亦復無之矣。夫苟非興利除弊，則何必多此一冊乎?以中國之積弊，則具文誠可刪也。蓋大弊莫患於以天下百務歸於一人也，故即下至知縣，除收稅審獄外，他皆不顧，亦有所不暇。故如上云云之百政，在知縣已等於具文空紙，不止經府道司督而達於部也。是故民政不能舉也。若中國今日，戶口婚姻未嘗報，鄉局吏員議會未嘗立，警察未嘗設，衛生檢疫未嘗講，醫術未嘗試，賑恤救濟皆聽之善堂未嘗理，地理未嘗查，道路未嘗修，廟祠僧道未嘗理，徵兵未嘗舉，學堂未嘗置，是皆有待於監督創辦者也。然凡諸百政，似皆歸地方官之事，而非中朝大官所遠能及。然若切實行之，不可無專司以監督之矣。且各道府州尹，雖由簡用，然不可無所司存，則所有選用，各道府州長吏之財及監督其所選拔之人，不可無所司也。各道府州之屬官，皆與各道府州會同監督而選用之，至京則見而考驗之，不可無所司也。地方之財政，雖聽各道府州之所為，各地方之自治，而調和其宜，不能無司存也。道路之修否，河渠山川港灣地理之查否，不可無所監也。警察之善否，學堂貧病各院之舉否，不可無所董率也。欲將修舉其職，則必不可分委五部，而當立專部照督之。是故英人昔割廣東之九龍，葡萄牙欲得澳門，而大臣乃無知九龍地在何所者，甚且徐某以澳門為星架坡。日本之來攻也，每報一地，總理衙門皆問之外人，為人所嗤。蓋少無地理之學，而長無專門之司，故至此大謬也。若夫龔某之使英，割野人山而不知其地，俄割巴米爾、黑頂子而舉朝茫然，則益不足道矣。至於各省吏治之如何，京師大官僅於兩司以上少有所知，若道府以下，則茫茫渺渺，無論州縣矣。若夫各地民風俗土物產工業商務古蹟，京朝大官莫不渺茫，自非游轍曾經，則絕無知者。若中朝有所舉措，施之各地，豈能知其宜否也。

若夫東三省、蒙古、新疆、西藏，地方三千餘萬方里，僻遠萬里，或隔以蟠水流沙，朝士既鮮到者，乃至書記亦言之不詳。近者四鄰迫於俄、法，鄰於英、日，而四方尤為險遠，有要隘而不知守，有膏腴而不知墾，有礦產而不知開，有物產而不知取，有人民而不知撫。其吏於是者，罕通人學士，不能自舉其利源致要，徒知暴取其民。至大吏亦多武人粗官，不知中外大勢、政治理法，又地瘠不能多容幕府，幕府亦不能得人。當強鄰之日窺，而撫治之無道，真所謂有甫田而荒之也。一有邊警，舉朝無所措手，一則不知其地勢險要，二則無人才可倚賴，三則無鐵道、電線以便交通。則只有委之於強敵而已。從古無無事而割地，一割而至數千里者。而咸豐八年，奕山之割黑龍江以東、混同江以北千里於俄；咸豐十年，桂良、花沙納再割烏蘇里江以東地數千里於俄，此皆古今天下絕無之奇事也。前人辛苦艱難而辟之，後人乃視若泥沙而輕擲之。何哉?乃者既授以鐵路之權，又與以保護之兵，中開哈爾賓為都會，西通旅順、大連為橫線，遼東之地，几几他人入室，非復我有矣。蒙古沿邊皆有俄人，其領事之撫蒙王，亦既親之，而西藏、新疆，為英、俄甌脫必爭之地。警報之來，匪伊朝夕。凡此西北鄰境，近於眉睫，敗亡之禍，急如火燎。不早經營，豈有及乎?故當設行台於四境，聽其分立政府，並設百司，選重鎮，練重兵而經營之，徙東南之民以實之，造汽車、電線、郵政以通之，如英之於印度，日本之於台灣。而京師於四地，皆立四部，募召通人學士講求之，探檢地自山川、物產、工務、商業、農田、舟車、要隘、山林，皆詳為圖說，鑄成形質，以備知其事。俾名士大夫出入其間，尊重而遺顯之。其有警變，則本部長官專司其事，得以備朝廷之顧問，而後措施之，然後不至捫盤適埴埴冥行而無救也。四地建設官制，吾別有篇，今特明京師宜立本部之義耳。

昔唐虞有四岳，在京師以備顧問、議大政。周有二伯，以周、召分陝。北魏有八部大人，設之於四正四維，後改為八部尚書。遼有南部宰相、北部宰相。今暹羅有南北部大臣，俄有芬蘭大臣，匈牙利有孤羅亞爹疏及斯拉呵呢疏大臣，班、荷、葡並有殖民大臣，英有殖民、印度二部。凡皆領邊部之事，近贊政府之政，駐於京師，列於內閣者也。吾中國撫有三千餘萬方里之地，倍於本國三倍，而乃委棄之，豈不重可嘆哉！

吾今欲拆內務部為九部：直隸、山東、山西、陝西省為北部，江蘇、安徽、浙江、江西為東部，河南、湖南、湖北為中部，廣東、廣西、福建為南部，甘肅、四川、雲南、貴州為西部，東三省為遼部，內外蒙古為蒙部，新疆為回部，西藏為藏部。各部皆立於京師，皆有總長列於國內。其下分置司僚，皆募通人學士為之，不許雜途。以出入敭歷，考求其政物，其補除在內則皆用薦舉，在外則召選其久敭歷之老吏以任之。自長官出為總督，自總督入為長官，更迭互用，以老其事，庶幾有挈領振裘之益，有通知邊事之用。要之保此四塞，非鐵路開不能，此又在官制之外者也。又新疆、西藏，道路僻遠，人士多畏之。吾欲以四川合於西藏；謂之川藏部，甘肅合於新疆，謂之隴回部。然後本部乃得以隴、蜀之人才，佐回、藏之政事，其亦不可已乎。若如此則西部僅雲南、貴州二省。雖然，考二省之土地，凡十七萬餘方里，已過於英、日、意遠矣。

各國內地除俄、美外，若德、法、奧，皆不過二十萬方英里，如吾國三四省之比耳。今北部直隸、山東、山西、陝西四省，二十五萬一千二百二十方英里；東部江蘇、安徽、浙江、江西四省，二十萬四千二百三十七方英里；中部河南、兩湖三省，三十萬七千八百二十四方英里；南部廣東、廣西、福建三省，二十一萬一千一百八十六方英里。比之德之二十萬有八千七百二十八方英里，法二十萬有四千九十二方英里，與吾中東南三部等。奧二十四萬有九百四十二方英里，與吾北部等。若英十二萬方里，意十一萬方里，不過吾雲南、甘肅一省之比耳。今立部至大，可比德、奧、法而已，不可再大，再大則有荒而不治之患。每部所領之府近三十餘矣，不為少矣。西部甘肅十一萬餘方里，四川則六萬餘方里，兩省合之已二十七萬餘方里。若合之雲、貴，則四十六萬四千七百七十三方英里，領土太大。苟非四川領藏，甘肅領新疆，則西部可分為二，曰西南部、西北部，為十部可也。

九部長官皆當列於政府，若慮人數太多，則或以二相，一管內五部，一管外四部，如古二伯之制，亦事理之宜也。號為國務長官，副總理，為三公，亦我國域大之特製也。

按九部之文，經營蒙、藏之法，吾於戊戌言之，又前十年壬寅刻於《官制考》，前年又刻之《國風報》。若能行之，何待今日庫倫、西藏之變，舉國無措乎?十年前行吾此說，則蒙、藏完備，無施不可矣。嗚呼！今蒙、藏之大，僅設一局，又不列於國務員，亦豈能以一人為治也。瓜分既迫，嗚呼莫救，今無能為矣。但後人見之，勿謂秦無人也。雖然，今蒙、藏失矣，此空言何益哉?久矣夫！余之為曲突徙薪而不見信矣。且西藏、外蒙已去，吾尚妄欲置吏。重省舊文，沉沉惻惻，不知涕之何從也。邦人之覽此文者，能無同痛乎！壬子冬更生記。

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此文出自於《康有為卷（中國近代思想家文庫）》。