晚清立憲

晚清立憲又稱清末預備立憲，體制就是君主立憲制

君主立憲制又稱立憲君主制，或稱「虛君共和」，是相對於君主獨裁制的一種國家體制。君主立憲是在保留君主制的前提下，通過立憲，樹立人民主權、限制君主權力、實現事實上的共和政體。

君主雖然是國家元首（head of state），但君主的產生方式與權力，會依各個國家的制度而不同；縱使是同一個國家，往往在不同時期，君主的產生方式與權力範圍也各不相同。

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目錄

簡要介紹

1906年(光緒三十二年)12月5日，清末立憲派開始結成組織推動君主立憲。1905年，清政府曾派五大臣出國「考察政治」， 1907年9月宣布「預備仿行憲政」。民族資產階級上層的代表人物紛紛響應。12月6日，張謇、湯壽潛等人肖先在上海成立預備立憲公會。之後，湯化龍、譚延愷、丘逢甲分別建起湖北憲政籌備會、湖南憲政公會、廣東自治會等團體，梁啓超等人也在日本東京建立政聞社。1908年8月，各團體以清政府並無實際行動，乃派代表聯名上書，請求速開國會、頒布憲法。清政府用查禁政聞社予以打擊。1909年(宣統元年)各省奉命設立諮議局，多由立憲派主持。次年，經張謇發起，十六省諮議局代表齊集北京，仍以速開國會為要求，接連發動三次大請願。未被接受。1911年5 月清政府組成皇族內閣，徹底暴露了集權皇室的陰謀。立憲運動失敗，一部分立憲派轉與清廷對立，至武昌起義爆發時，投向革命陣營。 立憲動力編輯 作為商人總是傾向於選擇交易費用相對較少的政治體制，希望減少由於政治體制的緣故造成的交易費用的增加。而憲政無疑比其他任何政體都更能滿足他們的這一合理要求。生活在現代社會中的每一個人在一定意義上都是"商人"。這就導致商人的政治要求與普通公民的政治要求的根本一致?

由於立憲派的共同努力，清政府被迫宣布"預備立憲"，這無疑給商人階級乃至整個立憲派的情懷提供了一帖興奮劑。1906年9月1日，朝廷發布了仿行立憲的上諭。以紳商學子為主題的立憲派對此的反應是'奔走相慶，破涕為笑'。其中最熱烈的要數江蘇，其中又以上海居首。9月9日，上海城廂內外總工程局和總商會、華商體操會、南市商業體操會、洋貨商業會館、商學補習會、錫金商會、商學公會及中央學校等開了慶賀會。"凡通都大邑，僻壤遐陬，商界學界，無不開會慶賀。"

在此後設立的各省咨議局中，不僅商人們握有極大的發言權，而他們還以咨議局為權力基礎和制度工具，來進一步凝聚、推動憲政的社會力量，並且不遺餘力地限制政府的專橫權力。作者指出，各省局的主要工作之一就是注重立法，糾舉不法官吏，澄清吏治，辦理各項新政憲政，剔處弊政，減輕人民痛苦和負擔。（頁 244-246）各省咨議局的一項重要任務就是反對總督巡撫侵權違法。其中最普遍的和最重要的是預算與稅收權的爭奪。這兩項權力與商人的關係最為密切。爭執最普遍的要數預算問題，各咨議局都為此事與督撫鬧得不可開交。議員認為預算關係本省興革，最為重要，一開始便催督撫交議。可是，有些督撫不交，有些雖交，但僅有支出而無收入。各局相互約定，堅持咨議局聯合會通過的決議，一面詰問督撫，一面電資政院質問支部，務求圓滿解決，否則停止開會。

在著名的國會請願運動中，商人們更是扮演著主要角色作用。商人注意到，他們之所以"受到外國種種苛待，受政府種種壓制，皆因無有國會之故。'近日最有便利於商民之事，莫國會若矣。'"（頁189）"各省商會的請願書從世界各國國會給商人帶來的種種利益，對比中國無國會，而致不能有完備的法律，不能制定正確的商業政策，稅收不合理，進出口稅利洋商不利華商，說明商人的命脈完全繫於國會。"（頁289）他們再次演示"沒有代表不納稅"的自發性要求，"他們說，' 國會不開，則財政不能監督；財政不能監督，則吾民朝以還，政府夕以借，吾民一面還，政府一面借，又誰得而知之？誰得而阻之？徒然使吾民於租稅捐派之外，多一代官還債之義務，吾民雖愚，又誰願以有限之脂膏，填無底之債窟乎！'"這使人想起現代國會的起源與"沒有代表不納稅"的要求之間的干係。這些商人們正確認識徵稅的合法性來自納稅人及其代表有權監督政府的行為。這同時也證明，以憲政為基石的現代代議制度與市場經濟和商人階級的興起有密切的聯繫。

眾所周知，憲政的本質就是用憲法和法律來限制政府專橫的權力，保障公民的基本權利。以商人為核心力量的立憲派在資政院中的努力更是反映其對憲政情懷的執著和理性。憑著這種執著而理性的憲政情懷，他們幾乎把御用的資政院改造成立代表民意的國會。《風潮》的作者也注意到，"資政院決不是政府的捧場機構，不是唯政府之命是聽的簡單表決機器，而是具有一定獨立性的不完全的立法機構，或者說，是一個處於過渡形態的初級的混合型議會。至於其結構成分、會議程序、議事規則、表決方法、內部組織及紀律處分等，均與立憲國家的議會相同,更說明它不是封建專制機構,而是民主政治機構。"(頁354-355)

" 立憲派主張議會政治，國會具有最高立法權，監督彈劾政府權，並決定政府成員的進退。如果召開國會，不但政府權要們的政治命運從此繫於國會，很快要被淘汰，而且再像過去那樣專制獨裁，一心為個人及子孫營謀私利、榮華富貴，胡作非為，也根本不可能了。因此，他們視民主為洪水猛獸，怕得要死，恨得要命，說什麼' 將來開國會後，事事干涉，政令必至下移'，'民權實屬可怕'。基於這種自私、恐懼心理，他們千方百計加以阻撓，此其堅決反對速開國會的基本原因。"（頁 331）

" 立憲派不願放棄占領資政院這個重要陣地與要求速開國會並不矛盾，相反，倒是顯示了他們非常注重實際，能把最高理想與現實利益有機地結合起來。充分利用它，為人民造福，進一步伸長民權，遏制君權，逐步實現政治民主化。"（頁355）在作者看來，資政院的《議事細則》規定的議事過程與立憲國家的制度類似，開會、討論、表決充滿了民主精神，一掃衙門的專制腐習。《分股辦事細則》規定將全部議員分為六股，每股互推股長、互推理事；股員分專任、特任兩種，由股員互選正副股長；專任股員分為數科，各科互選審查長；股員會的議事程序、表決方法等，也同立憲國家一致。這兩項細則同樣表現了資政院的民主性質。（頁357）

該書還詳細描述了首屆資政院通過的三項極具憲政意義的重要議案：1.速開國會案；2.彈劾軍機大臣案；3.赦免國事犯案。（357-378）速開國會案表達了商人階級要求在中國實行代議政治的願望。彈劾軍機大臣案反映了立憲派議員試圖循著政治程序來節制專橫的、不負責任的行政權力。赦免國事犯案則體現了他們樸素的權利意識。既然國事關係到每一個公民，而參政議政是每個公民的正當權利，故一切"為國事犯罪者"，"宥勿問"。（373）

"再如1911年預算案，這是我國破天荒第一次實行，政府原不打算交出，議員據理力爭，終於迫使政府屈服，經過多次詳細審核，將原預算額37635萬兩核減掉7790萬兩，使歲入總額略有盈餘。議員的實際行動表明了資政院的獨立品格。"（377）

立憲派"捍衛…立憲制度，維護並擴大國民的政治權利，…要同肆無忌憚地破壞憲政、專橫野蠻的內閣進行拚死鬥爭。他們指控政府借款不經資政院議決，違反資政院章程；關於各省權利事件不經咨議局議決，違反咨議局章程；收回商辦鐵路不准股東置喙，破壞公司律；不准拍發電報，侵犯人民通信自由權利，非法捕人，摧殘司法權、立法權。…立憲派要實現擴張民權，協定憲法，成立政黨，監督政府，建立真正立憲制度的目標。"（457）從上面近乎冗長的引證中不難看出，中國商人所抱有的憲政情懷極其強烈，甚至於近乎痴迷的程度。他們對憲政的滿腔熱情、執著追求和積極參與，在清末憲政運動的每道環節、每個步驟中都充分體現出來。

三

二十世紀對於中國來說，是個"革命"的世紀。多少年來，與革命站在一邊就等於宣告與"正義"站在一邊；不用說站在"革命"的對立面，就是稍稍與革命保持點距離，那就等於宣告自己自絕於"正義"。商人立憲派的憲政情懷一個世紀以來之所以得不到承認，無非他們有以通過立憲式的改革來抵制"革命"的嫌疑。為此，該書在後面的部分辟有大量篇幅為商人立憲派辯護，洗刷了長期以來商人立憲派所蒙受的不當罪名。（500-524，565-586）我在這裡想補充的是，立憲與革命完全是兩回事情，談不上以一者取代另一者，尤其是革命代替不了立憲與憲政。因為，革命不能自動達到立憲的目的。不通過流血的革命而通過和平的改良就能達到立憲的目的，當然是一件好事。改良也罷，革命也罷，兩者都不與立憲構成或此或彼的選擇關係。兩次革命後，中國憲法的頻繁廢立，充分說明革命的成功並不能自動解決憲政問題。革命的目的在於更換政權，憲政的目的在於限制政權。革命早已告成，憲政卻仍在未來。"後革命與前憲政"的格局更加說明一百年前憲政訴求仍未過時。立憲不同於革命還在於立憲與革命非同一層次上的政治變遷手段，兩者之間不構成類比關係。革命越徹底，並不自動導致憲政越完善，所以兩者之間不可相互替代。而且，革命甚至會進一步摧毀對政府權力所剩無幾的限制，造就一個完全超越於法律之上的全新權力。而"關於制定憲法的指導思想，立憲派是非常明確的，認為制定時"必先辯明立憲國與專制國區別之性質"；限制君權，擴張民權，"憲法之為物，即君權削減，民權增殖之表示"。（頁398）而且，商人們對革命後果的擔心並非完全杞人憂天，因為，排滿革命使"中國人之生命財產已大半埋沒於腥風血雨之中。"

立憲詳情

　　晚清預備立憲實際上就是晚清政府政治上預備實行憲政的活動。憲政（Constitutionai Politics）指的是以憲法為中心的民主政治。它源於古希臘文的「民主」（Democracy）一詞，意為「人民的權力」。憲政最基本的要求是政府應受制於憲法以及公民權利的廣泛保護。

內容

　　晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，十九世紀末、二十世紀初，經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉而採取「保全」、扶植清朝傀儡政權，實行「以華治華」，從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發，他們要求清政府披上「民主憲政」的外衣。就國內形勢而言，十九世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發展資本主義生產關係的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲 分得一點權力。不願接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何「革新」的表示，必將「全局糜爛」，「潰決難收」，必須慎重選擇「善後之策」，才能苟延殘喘，保持危在旦夕的統治地位。而所謂「善後之策」，就是「一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣」，即在加強鎮壓的同時，用「政治上導以希 望」的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。

　　對於立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰爭，日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。「日俄之勝負，立憲專制之勝負也」。[1]朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯繫在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，「非小國能戰勝於大國，實立憲能戰勝於專制」[2]。於是，不數月間，立憲之議遍於全國。因為日本於明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂於1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先後回國，上書指出立憲有三大利：「一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭」，[3]建議進行「立憲」。但是，他們指出，「今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至於實行之期，原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。」[4]清朝統治者看中的正是「預備」兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，「預備立憲」由此而來。

　　1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此後，進行了一些預備立憲活動。一、設立咨議局和籌建資政院。咨議局作為各省的議事機構，其權限是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的諮詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數有產階級上層男子的代表活動場所，它並不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院於1907年開始籌建，它的宗旨是「取決公論，預立上下議院基礎」。它並不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程序看，它是完全受制於皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。二、制定頒布憲法大綱和《憲法重大信條十九條》。清政府在宣布預備立憲之初就採取了無限拖延的策略，但懾於革命運動和為了拉攏立憲派，不得不於1908年宣布立憲以九年為期。並同時公布了「憲法大綱」，作為今後的制憲剛領。大綱的精義有三：一是君主神聖不可侵犯；二是君主獨攬統治權；三是臣民按照法律有應得的權利義務。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所 望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮製的「憲法」。沒有實質意義，並成為清朝政府預備立憲最後走向跛產的記錄。

《憲法重大信條十九條》

　　大清帝國憲法重大信條十九條

　　1911年11月3日

　　第一條 大清帝國皇統萬世不易

　　第二條 皇帝神聖不可侵犯

　　第三條 皇帝之權，以憲法所規定者為限

　　第四條 皇位繼承順序，於憲法規定之

　　第五條 憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之

　　第六條 憲法改正提案權屬於國會

　　第七條 上院議員，由國民於有法定特別資格者公選之

　　第八條總理大臣由國會公舉，皇帝任命。其他國務大臣，由總理大臣推舉，皇帝任命。皇族不得為總理大臣及其它國務大臣並各省行政長官

　　第九條總理大臣受國會彈劾時，非國會解散，即內閣辭職。但一次內閣不得為兩次國會之解散

　　第十條海陸軍直接皇帝統率。但對內使用時，應依國會議決之特別條件，此外不得調遣

　　第十一條不得以命令代法律，除緊急命令，應特定條件外，以執行法律及法律所委任者為限

　　第十二條國際條約，非經國會議決，不得締結。但媾和宣戰，不在國會開會期中者，由國會追認

　　第十三條 官制官規，以法律定之

　　第十四條本年度預算，未經國會議決者，不得照前年度預算開支。由預算案內，不得有既定之歲出；預算案外，不得為非常財政之處分

　　第十五條 皇室經費之制定及增減，由國會議決

　　第十六條 皇室大典不得與憲法相牴觸

　　第十七條 國務裁判機關，由兩院組織之

　　第十八條國會議決事項，由皇帝頒布之

　　第十九條以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各條，國會未開以前，資政院適用之。

清季主張立憲的官員對憲政的體認

提起清末預備立憲，學術界都知道主張立憲的官員所起的影響，但是，這些官員是如何理解和認識憲政的，他們要在中國實行什麼樣的憲政？到目前為止，學術界還缺少深入的研究。本文擬對此問題作一個初步探討。

一、立憲的必要性 　　為什麼要實行憲政？或者說，實行憲政的目的是什麼？按照西方思想家的理解，憲政的第一個目的是防止統治者濫用權力，保證人民的自由不受侵害。孟德斯鳩認為，立法權、行政權、司法權不能集中在同一個人或同一個機構之手，否則就會壓制人民的自由。（註：《論法的精神》中譯本上冊，第156頁，商務印書館1961年出版。）因此他主張以權力制限權力，即將立法、行政、司法三權分屬不同部門。憲政的第二個目的是保證人民的參政權。盧梭主張，國家的主權屬於人民，人民的主權由公意體現。（註：《社會契約論》中譯本，第77頁，商務印書館1980年出版。）法國《人權宣言》宣告：「整個主權的本原主要是寄託於國民」，「全國公民都有權親自或經由其代表去參預法律的制定」（註：《世界通史資料選輯·近代部分》上冊，第123—125頁。）。實際上，特別是在人口較多的國家裡，人民的參政權一般由代議機構來執行，這就是所謂代議民主制。不僅如此，國家行政首腦（首相、總理、總統）也要直接或間接由人民選舉產生，以使國家的行政體現人民的意志。

　　為什麼立憲能救國？立憲派認為關鍵是立憲政治興民權，民權興則人民自會起來救自己的國家。梁啓超的論述很有代表性：「國者何？積民而成也；國政者何？民自治其事也；愛國者何？民自愛其身也。故民權興則國權立，民權滅則國權亡。」（註：《愛國論三·民權論》，《清議報》第22冊。）

　　另一方面，立憲派也強調，實行立憲可以保證政治的穩定，當他們是向着清政府要求立憲的時候，便說明立憲可以保大清朝的長治久安。

　　主張立憲的官員的認識，與立憲派有同有異。

　　1、立憲可以圖強禦侮2、避免革命與保證大清朝長治久安

二、憲法與三權分立 　　什麼是憲政？在中國立什麼樣的憲？主張立憲的官員如何認識這些問題呢？

　　主張立憲的官員們描述的大體是這樣一個藍圖：頒布了憲法；有議會，「協贊」立法；有責任內閣，代君主負責日常政務；司法審判「獨立」，也就是有專門的法院，不再由行政官員擔負司法審判的職能。立法、行政、司法三權應該分立，但並不是真正獨立，而是統一在君主的領導之下。我們看到，他們的認識與西方對憲政的經典解釋有着相當的距離，與立憲派的觀點也不完全一致。

　　1、欽定憲法

　　立憲，首先是定立憲法。立憲派和革命派都非常重視憲法。梁啓超寫道：「憲法者何物也，立萬世不易之憲典，而一國之人，無論為君主、為官吏、為人民，皆共守之者也。為國家一切法度之根源。此後無論出何令、更何法，百變而不許離其宗者也。」（註：梁啓超：《立憲法議》，載《飲冰室文集》之五，第1頁。）革命黨人宋教仁也多次強調，立憲最重要的是憲法，憲法是共和政體的根本和保障。（註：《宋教仁集》上冊，第153頁；下冊，第460頁。）

　　主張立憲的官員也注意到憲法的重要性。端方在他的《請定國是以安大計折》中說：「立憲之所以異於專制者，於憲法之有無別之。所謂憲法者，即一國中根本之法律，取夫組織國家之重要事件一一具載於憲法之中，不可搖動，不易更改，其餘一切法律命令，皆不能出範圍之中。自國主以至人民，皆當遵由此憲法，而不可違反。此君主立憲國與民主立憲國之所同也。」《立憲綱要》從學理的角度闡述憲法，並且明確把憲法和議會聯繫在一起：「憲法者，所以定一國之組織及國權運用之法律也。以憲法本質言之，固為一國法律之根源，然不得謂凡為法律之根源者皆為憲法。若以一國之根本法為憲法，則環顧地球將無國無憲法，且將無往而不為立憲國矣。今之所謂憲法國者，必其為議院政治。有民選議會以參與立法事項，而先以此憲法樹之本者也。故憲法與議會有牢不可解之關係。」（註：《立憲綱要·述憲法界說》。）

　　那麼，憲法如何制定呢？或者說制定憲法的程序如何？在西方國家，或由民選之議會起草並通過憲法；或由專門憲法起草委員會起草，然後由議會表決通過；有的國家要經過全民公決才能產生憲法。梁啓超認為，憲法應「出於國民公意，成於國民會議」，立法權應屬於多數國民。（註：梁啓超：《新中國未來記》，載《飲冰室專集》八十九，第7頁；《論立法權》，載《飲冰室文集》之九，第106頁。）這與歐美多數民主國家是一致的。但主張立憲的官員與此不同，他們多半主張欽定憲法。這裡面以第二次考察憲政大臣達壽的主張最有代表性。（註：1907年9月9日，清廷命外務部右侍郎汪大燮為出使英國考察憲政大臣，學部右侍郎達壽為出使日本考察憲政大臣，郵傳部右侍郎于式枚為出使德國考察憲政大臣。）

　　達壽把制定憲法的程序分為三種：欽定憲法、協定憲法、民定憲法。「欽定憲法出於君主之親裁。協定憲法由於君民之共議。民定憲法則制定之權利在下，而遵行之義務在君。」達壽並舉例說，「大抵君主國體未經改革，或改革未成之國家，其憲法仍由欽定，如日本與俄是也。已經改革，或經小變亂，而未變其君主國體之國家，其憲法多由協定，如英、普、奧是也。既經改革，而又盡變其君主國體，或脫離羈絆，宣告獨立之國家，其憲法多由民定，如法、如美、如比是也。」達壽又把實際的政治運作，分為三種類型，這三種類型與憲法的制定方式密切相關。達壽把這三種類型稱為大權政治、議院政治、分權政治。所謂大權政治，就是像日本那樣天皇有較大權力、有最終決定權的政治模式；議院政治，就是英國型的議會權力特別突出，而君主並沒有實際統治權力的政治模式；分權政治，就是美、法型的共和政治。達壽特別重視「大權政治」，他解釋說：「大權政治，謂以君主為權力之中心，故其機關雖分為三，而其大權則統於一。其對於內閣也，得以一己信任之厚薄，自由進退其大臣。其對於議會也，則君主自為立法之主體，而議會不過有參與之權，議會雖有參與之權，而君主實仍操裁可之柄。其對於裁判所也，其裁判權雖寄於裁判所，而大赦特赦減刑復權之事，仍屬天皇之自由。」（註：達壽奏摺載《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第25—41頁。）達壽說，中國目前國體，以行大權政治為最善，而欲行大權政治，必為欽定憲法。

　　《立憲綱要》中也明確主張欽定憲法，其中說，世界各國憲法的制定，「要不出乎欽定憲法與民定憲法二者之範圍」，如法國那樣的民定憲法，須經大亂數次，歷經數十年的恐怖時代，才能得以確立，「故法國之立憲，其為禍最烈」。日本就不同了，日本由君主頒布欽定憲法，「上下一心，勵精圖治，不數年遂為世界第一強國」。中國今日立憲，正應該像日本那樣，憲法由欽定。（註：《立憲綱要·述憲法種類》。）

　　就清政府最高統治者的立場來說，既要得到實行立憲可能帶來的強國禦侮和王朝長治久安的好處，又要儘可能地保留君主的權力，那麼，欽定憲法就是最好的選擇。

　　清廷憲法大綱的起草、批准及頒布，正是按照欽定憲法的辦法去做的。

　　2、三權分立

　　孟德斯鳩首倡三權分立。到了法國大革命時，《人權宣言》第十六條聲稱：「凡權利無切實保障，分權未確立的社會，就沒有憲法。」此後三權分立的政府體制，逐漸為文明社會接受。然而，日本實行立憲的時候，對三權分立的原則做了非常大的修改。日本1889年憲法規定：「天皇為國之元首，總攬統治權。」「天皇以帝國議會之協贊，行使立法權。」「天皇裁可法律，並命其公布及執行。」如此，則三權分立成了在天皇下面的「三權分立」，最終決定權全屬於天皇。而原倡三權分立的限制專制權力，防止某一個人或機構獨裁的作用已蕩然無存。這與法國、美國的所謂三權分立，實已風馬牛不相及。

　　顯然，贊成立憲的官員大多數主張實行日本式的立憲，起草和頒布日本式的憲法，即將所謂「三權」都附於皇權之下，實行日本式的「三權分立」。前引達壽對「大權政治」的解釋，已經清楚地表明了他的主張。端方也是如此。

　　另一個對這個問題闡釋得非常清楚的，是《立憲綱要》。該書《述君權》一節中，在相當準確地介紹了孟德斯鳩的三權分立學說後評論道，按孟德斯鳩的三權分立說，會出現各自為政的弊病，「立法操之太拘，遂致機關不靈，各自為理，政務澀滯不能統一，其弊有不可勝言者」。「如孟氏所言，則是三權並立，不能統一，不蹈專恣偏橫之弊，即難免玕格乖離之患。國家之政務尚能收指臂之效乎？」書中又說，三權分立不是不可以用，但「三權分立而無總攬之者，斯不可矣」。立法權、行政權、司法權並不是真正屬於議會、國務大臣和裁判所，而是由君主「委任之而使實行之而已」。總攬這三權的，乃是作為國家元首的君主。到後來，此種模式的三權分立就成了清政府的標準語言和行事準則。1910年4月8日（宣統二年二月二十九日），由奕劻領銜的憲政編查館的《行政事務宜明定權限辦法折》中就說：「竊維君主立憲政體，統治權屬諸君上，而立法、司法、行政則分權執行，是為立憲要義。謹案《欽定憲法大綱》，君上有統治國家之大權，凡立法、行政、司法皆歸總攬，而以議院協贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法。」（註：中國第一歷史檔案館藏：《憲政編查館全宗》，7號。）

　　清廷之所以接受日本模式，不僅是切身利益使然，日本由弱而強的巨變也起了重要的影響。然而日本在立憲的過程中實在是保留了較多的專制主義，它是個好的樣板，又是個不好的樣板。

　　3、責任內閣、議會、司法獨立

　　如前所述，端方在考察各國政治歸來所上的奏摺中寫道，內閣、議會、司法機構的職責和權限，「皆明載於憲法之中，彼此之間，各有其權能，各有其職守，各有其職任。不能於憲法所規定者有一毫之移動，有一步之出入」（註：《請定國是以安大計折》。）。那麼，這三個機構的作用和權限如何呢？責任內閣，被端方列在首位。他說，憲法中首先規定的是君主無實際責任，由首相和大臣組成的內閣代君主負責任。首相或內閣總理大臣由皇帝任命，負責實際政務，或者說「代君主而對於人民負其責任」。端方和戴鴻慈在考察政治歸來時就主張立即設責任內閣，他們說，中國行政機構的缺點，不僅是君主事必躬親，責任太大，以致常常怨謗叢集，而且各機構權限不明，職責不明，互相掣肘。如軍機處，「雖有類各國之內閣，然對於上則僅備顧問，對於下則未受責成，考其職權，只略如各國之樞密院耳」；至於各部之尚書侍郎，「實可稱一國行政長官，而各部相離，毫無聯絡，彼此政策平時既未嘗與聞，遇事或轉相矛盾。且所掌者不過簿書期會，所爭者不過意見參差。其稍有實權者，或遇應辦之事、應撥之款，必須相助為理，通力合籌，又因素不相謀，以致各不相顧。機關阻遏，名實俱乖」。他們建議仿效日本改官制的模式， 「以軍機處歸併內閣，而置總理大臣一人兼充大學士，為其首長，以平章內外政事，任國政責成。置左右副大臣各一人，兼充協辦大學士，為其輔佐，以協同平章政事，共任國政責成……而令各部尚書皆列於閣臣。此三大臣者，常與各部尚書入閣會議，以圖政事之統一，會議既決，奏請聖裁。及其施行，仍由總理大臣、左右大臣及該部尚書副署，使職權既專而無所掣肘，責任復重而無所諉卸，如此則行政之大本立矣」（註：《請改定全國官制以為立憲預備折》，載《清末籌備立憲檔案史料》上冊；又載《端忠敏公奏稿》卷六。）。總理大臣由皇帝任命，政事又要由皇帝批准，行政權基本上是掌握在皇帝手裡，與日本當時的政治模式大體相同。顯然，端方等在這裡重視的是政治運作的效率，以及保證君位的安全，而不是削弱君權。

三、二元君主制 　　當時的世界上，君主國尚占絕大多數。清廷最重視的是英、德、日三國。所以1907年第二次派出考察憲政大臣，就只到這三個國家。

　　英、德、日三個君主國，政治制度模式又不相同。英國自1640年革命以後，其內部各派勢力經長期鬥爭、妥協，逐步建立起君主只是一位特殊公民和國家的象徵、但無實際統治權力的政治體制，故學界常強調其民權發達，稱之為立憲君主制。如革命黨人宋教仁對日本的憲政模式抨擊甚多，但對同樣是君主制的英國卻大為稱讚，甚至說英國經過1911年的「國會革命」（即限制上院權力的「議會法」通過），英國已與民主共和制國家無異。德國雖號稱君主立憲國，但其皇權遠較英國為大。俾斯麥長期任德國首相，對德國統一立功甚大，位高權重，號稱鐵血宰相，但德皇威廉二世即位後與其意見不合，即將其罷免，德皇之權力，由此可見一斑。故學界常稱當時德國的政治體制為二元君主制。日本立憲之時，專意仿效德國，而明治憲法所規定的皇權，實較德國更為加重。

　　主張立憲的官員都清楚地表達了效仿日、德的願望，而對君主完全「垂拱於上」的英國體制則有所保留。端方和戴鴻慈就說：「日本之仿效歐西，事事為我先導……中國今日欲加改革，其情勢與日本當日正復相似」，所以，最值得效法的是日本。（註：《請改定官制以為立憲預備折》。）「日本維新以來，事事取資於德，行之三十載，遂致勃興。中國近多歆羨日本之強，而不知溯始窮源，正當以德為借鏡。」（註：《到德考察情形折》，見《端忠敏公奏稿》卷六，第18頁。）這一點，與在野的立憲派不同，立憲派雖然常舉日本由弱變強的例子呼籲實行立憲，但是立憲派希望的實際是議會有完全的立法權、君主真正垂拱於上的英國模式。

　　民選的議員基本控制議會，在政權中據有一定的地位，或者有一半的立法權；君主的權力受到一定的限制和削弱。主張立憲的官員設計的這樣一個接近德、日的二元君主制的模式，其實質是在由舊的君主專制國家體制向新的議會民主制的國家體制過渡的過程中，新、舊勢力分享政權，並形成暫時的平衡。他們希望通過這樣一種體制，使國家從政治危機轉趨穩定和平衡，從而達到富國強兵的目的。

　　但是，這種二元君主制不是一個超穩定的結構，揆諸世界歷史，它只是一個過渡的中間環節。在西方，議會曾是新興的社會勢力向專制王權鬥爭的領導核心，當雙方的衝突激烈到無以緩和的程度，就會發生「議會革命」；衝突比較緩和的，新的社會勢力會逐漸排除舊的王權和貴族勢力，或把他們改造成新勢力，成為較完全的民主政權。在中國，諮議局和地方督撫的衝突、資政院和清政府中央朝廷的衝突，也與西方頗為相似。

四、人民的民主權利 　　在中國傳統的政治中，人民只有服從的義務，而沒有什麼權利可言。即便是服從，也不是服從法律，而是服從君主和官長的權威。而在當時西方先進國家，至少要在憲法條文中寫上人民的民主權利。

　　中國現在既然立憲，這一問題自然也會提出來。不過官方人士對此問題總是羞羞答答，不像革命黨人和立憲派那樣說得痛痛快快。就目前筆者所看到的資料，以《立憲綱要》的闡述比較全面。文中寫道：「蓋憲法之精神，全在保護人民之權利。」（註：《立憲綱要·述立憲預備》。）其中還有專門的《述臣民之權利義務》一節，作者認為，立憲國的臣民和專制國的臣民有什麼區別呢？「一言以斷之曰：立憲國之臣民，對於國家享有種種之權利，亦即負有種種之義務而已。不若未立憲之臣民僅負義務未能享有權利者也。」

　　那麼，臣民都有什麼權利呢？該書從法理上論述，認為臣民的權利有三種，一是請求國家行為之權，一是請求國家不行為之權，一是參與國家政務之權。所謂「請求國家行為之權」，就是要求國家做什麼，如受理臣民的訴訟就是一端。所謂「國家不行為之權」，是說凡是法律所許可的範圍內，國家不得侵犯干涉。文中列舉了十一項這種權利：如居住移轉權，身體自主權（非依法律不受逮捕、審問、處罰），住所安全權（未經本人許諾，不得侵入其住宅及妄行搜索），書信秘密權，所有權之不可侵權，信教自主權，意思發表之自主權（臣民有言論著作印行之自主），集會結社之自主權，請願之自主權，等等。所謂參與國家政務之權，文中解釋說： 「古代政權，君主一人專之，或貴族數人執之。立憲之國，除犯剝奪公權之刑外，無論何人，皆國家之分子，無論何人皆有參政權。雖幼孩婦女不盡有之，然系特別不在普通之例。參與政務之事，約有數種，如行選舉、為官吏、作公吏、服兵役等是也。」這是筆者看到的官方文獻中對此問題的最大膽的議論。其中部分內容，為後來的《欽定憲法大綱》採用。

　　最後需要指出的是，清廷立憲的各項措施，並不是完全按照主張立憲的官員的主意辦的，而往往是平衡了各方面的意見之後才實行的。

失敗原因

隨着民主革命運動的迅速發展和群眾反抗鬥爭的持續高漲，1905年10月，清廷決定派五大臣出洋考察政治，開啟了預備立憲的序幕。

　　考察團詳細地考察了西方國家的政治、議會、教育（特別是大學教育）、工業、公司企業、科技館、圖書館、動物園等各方面。五大臣感受非凡，深刻地意識到西方社會的先進，中國到了非變不可的地步。

　　1906年8月，出洋考察的五大臣歸國密陳立憲有「皇位永固」、「外患漸輕」、「內亂可弭」三大好處，主張詔定國是，仿行憲政。於是，清政府於 1906年9月1日正式宣布「預備仿行立憲」。

內容

　　清廷召開御前會議決定以開啟民智和改革官職為當務之急務，並制定了四大方針：

　　1、自今日起，十或十五年為期，實行立憲政治。

　　2、其大體效仿日本，廢現制之督撫，各省新設之督撫其權限僅與日本府縣知事相當。

　　3、財政及兵馬之事權，悉收回與中央政府。

　　4、中央政府之組織，與日本現制相等。

　　由此可見，清廷大體效仿日本制度進行改革，日本經過改革，幾十年就走上了富強道路，國力強盛，躋身於世界資本主義強國之列，而中國效仿日本實行改革卻失敗了，必有其深刻原因。主要由於中國國情及中國文化傳統造成的。

　　中國自秦以來，一直保持着大陸帝國的統一發展格局具有極強的內部結構與運轉機制的穩定性、持續性、牢固性和容納性。中國集權制度極其強盛，已有兩千年之久的積澱，官員體制已牢不可摧，想要通過一道詔書而改變是徒勞的。載澤當時就一針見血地指出「立憲利於國，利於民，惟獨不利於官」。而當時官僚體制已腐化透頂：敷衍了事、作弊多端、欺上瞞下、貪污腐化。改革官制，涉及官宦切身利益，各派政治勢力也會因此你爭我斗，窮拼惡鬥，他們不可能輕易放棄自身權益的，因此最終會導致立憲流產。

　　改革沒有得到廣大人民大眾的支持。立憲改革只是涉及上層建築方面的改革，人民群眾的生活沒有得到改善，權利也未受到關注，不可能熱心支持改革事業的，因此，改革缺乏了群眾基礎。

　　自1840年第一次鴉片戰爭之後，西方國家用先進的堅船利炮打開了中國大市場，出現了「三千年未有之變局」。西方國家不可能希望中國真正走上富強道路的，他們只是想把中國變成永久的原料生產基地和商品銷售市場。當時，辛丑條約簽定後，中國完全淪為半殖民地半封建國家，各地均被西方列強瓜分殆盡，成為其勢力範圍，成為「國中之國」一直延續到中華民國結束。

　　革命力量的興起。經過洋務運動，維新變法，中國仁人志士接受了西方民主平等先進思想，認識到清廷已無可救藥，決定與清廷完全決裂，實行自下而上的革命。革命團體的紛紛建立，蓄積起了不可忽視的力量尤其是孫中山領導的同盟會的成立，已經預示着大規模武裝鬥爭的開始。

　　最後，慈禧太后並不熱心於改革，對立憲抱着敷衍了事的態度，只求安度晚年，光緒皇帝又處於無權地位。

　　1908年1月14、15日，光緒皇帝和慈禧太后先後死去，溥儀即位，醇親王載灃攝政，建立皇族內閣，集權於皇室，使「預備立憲」成為一場騙局。 隨着武昌起義的槍聲，辛亥革命的勝利，中華民國建立了。南北談判的成功，袁世凱迫使清帝退位，清朝至此滅亡，「預備立憲」也就成為歷史的一瞬，塵封在歷史古老的檔案中．．．

清末立憲改革失敗原因分析

　　1840年後的清末歷史，是一段屈辱和改革的歷史，也是一段中國上下愛國志士思考強國強種之路的歷史。

　　1840年以後，各種不平等條約被強加於中國，列強瓜分豆剖，國家無論在政治和經濟上的屈辱和窘迫，只怕稍有自尊不能忍受。是以尋求救國之路。

　　救國者大致分為改良派和革命派，另外還有多數處於蒙昧之中痛恨現狀的平民階層，改良派無疑是最容易獲得認同和去的成績的。滿清1840年後的歷史，先從經濟改革、教育改革、行政結構改革等皮毛入手。到1901年，才發現必須進行憲政改革，否則永遠都是在皮毛上改革，永遠無法強國。

　　滿清上層在5大臣考察之後在政治改革上已經完全獲得了一致意見；但、是在政治改革的步驟上卻十分遲疑。這不僅讓改良派不滿，同時也給革命派藉口，社會輿論無疑是狐疑的。而50多年的屈辱和變革歷史，不單培養了這三種思想基礎，更培養在此思想基礎上的力量集團：資產階級、新軍、新思想留學生、有想法的知識分子、不滿的底層民眾

　　慈谿的死，新權利集團的遲疑和無能，一方面大大加強了反對自己的力量，一方面又給了機會主義者絕好的時機。而幼稚的新的統治集團無法敏銳的意識到自己在改革問題上的遲疑和自己有限的政治智慧對自己的殺傷力量。

　　這不是改革的失敗，是改革集體的愚蠢而已。也不是革命的勝利，是獲得機會而已。

　　如果武昌革命一起，國家軍事機器全力鎮壓，是斷沒有成功的道理的。但是為什麼沒有鎮壓？為什麼全國響應？為什麼新軍將領挾軍力想統治者要求利益——這些都是很不合常規的。一方面是國民普遍的長期的思想積累和情緒積累；另外一方面統治者又太愚蠢，沒有意識到問題的嚴重性，不能採取有效措施預防和警告。

　　預防措施和強力措施僅僅是短期解決問題的辦法。意識到問題的嚴重性就應該斷然採取變法，同時要嚴厲打擊革命派，一方面緩解公眾的懷疑情緒，另外一方面警告民眾不要採取極端措施。但是任何政策都要有具體實施人，滿清立憲變革最大的阻力來自官僚階層。官僚階層怎麼可能全力實施一個危害自己利益的政策呢？

　　滿清改革60年，卻沒有培養一個值得依賴的力量團隊（有，新軍和留學生，政府政治上的保守將他們推向了反面），事到臨頭發現政治改革是唯一出路卻不能執行，一方面是當時統治者的無能，另外一方面是之前統治者的短視。卻匆匆忙忙宣布要新政，宣布了以後又反覆無常，遲疑不決，完全是自掘墳墓。失敗又能怪誰呢？

　　立憲的失敗，是統治者是策略的失敗，本來是官僚階層利益受損最大，阻力最大。但是上層對顧慮考慮太多，步驟太慢，導致壓力全部集中到自己身上。事到臨頭，官僚階層反而輕鬆，搖身一變從反對改革變成支持革命，最終革了滿清皇族的命，咸與維新起來。革命者過於幼稚，以為中國問題的根源，全部在於皇族，在於滿族；對投機的官僚階層沒有清醒的認識。武昌革命的成功，不是革命者的成功，而是官僚拋棄了滿族，改換了一個面目；而革命力量，依然弱小，民眾依然愚昧；這次革命的成功，又為官僚集團增加了一層面紗，使得民眾更不容易搞清楚現狀。然而，消除了皇族的制約，而革命軍又沒有強有力的依靠，民眾愚昧不堪。中國陷入混亂局面就是自然而然的。這次革命以後，利益階層沒有變，政治格局也沒有變化僅僅換個皮，然而利益集團卻沒有絲毫制約起來，穿上了革命和維新的外衣，使得人們更認不清其真面目。