晚清立宪

晚清立宪又称清末预备立宪，体制就是君主立宪制

君主立宪制又称立宪君主制，或称“虚君共和”，是相对于君主独裁制的一种国家体制。君主立宪是在保留君主制的前提下，通过立宪，树立人民主权、限制君主权力、实现事实上的共和政体。

君主虽然是国家元首（head of state），但君主的产生方式与权力，会依各个国家的制度而不同；纵使是同一个国家，往往在不同时期，君主的产生方式与权力范围也各不相同。

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目录

简要介绍

1906年(光绪三十二年)12月5日，清末立宪派开始结成组织推动君主立宪。1905年，清政府曾派五大臣出国“考察政治”， 1907年9月宣布“预备仿行宪政”。民族资产阶级上层的代表人物纷纷响应。12月6日，张謇、汤寿潜等人肖先在上海成立预备立宪公会。之后，汤化龙、谭延恺、丘逢甲分别建起湖北宪政筹备会、湖南宪政公会、广东自治会等团体，梁启超等人也在日本东京建立政闻社。1908年8月，各团体以清政府并无实际行动，乃派代表联名上书，请求速开国会、颁布宪法。清政府用查禁政闻社予以打击。1909年(宣统元年)各省奉命设立谘议局，多由立宪派主持。次年，经张謇发起，十六省谘议局代表齐集北京，仍以速开国会为要求，接连发动三次大请愿。未被接受。1911年5 月清政府组成皇族内阁，彻底暴露了集权皇室的阴谋。立宪运动失败，一部分立宪派转与清廷对立，至武昌起义爆发时，投向革命阵营。 立宪动力编辑 作为商人总是倾向于选择交易费用相对较少的政治体制，希望减少由于政治体制的缘故造成的交易费用的增加。而宪政无疑比其他任何政体都更能满足他们的这一合理要求。生活在现代社会中的每一个人在一定意义上都是"商人"。这就导致商人的政治要求与普通公民的政治要求的根本一致?

由于立宪派的共同努力，清政府被迫宣布"预备立宪"，这无疑给商人阶级乃至整个立宪派的情怀提供了一帖兴奋剂。1906年9月1日，朝廷发布了仿行立宪的上谕。以绅商学子为主题的立宪派对此的反应是'奔走相庆，破涕为笑'。其中最热烈的要数江苏，其中又以上海居首。9月9日，上海城厢内外总工程局和总商会、华商体操会、南市商业体操会、洋货商业会馆、商学补习会、锡金商会、商学公会及中央学校等开了庆贺会。"凡通都大邑，僻壤遐陬，商界学界，无不开会庆贺。"

在此后设立的各省咨议局中，不仅商人们握有极大的发言权，而他们还以咨议局为权力基础和制度工具，来进一步凝聚、推动宪政的社会力量，并且不遗余力地限制政府的专横权力。作者指出，各省局的主要工作之一就是注重立法，纠举不法官吏，澄清吏治，办理各项新政宪政，剔处弊政，减轻人民痛苦和负担。（页 244-246）各省咨议局的一项重要任务就是反对总督巡抚侵权违法。其中最普遍的和最重要的是预算与税收权的争夺。这两项权力与商人的关系最为密切。争执最普遍的要数预算问题，各咨议局都为此事与督抚闹得不可开交。议员认为预算关系本省兴革，最为重要，一开始便催督抚交议。可是，有些督抚不交，有些虽交，但仅有支出而无收入。各局相互约定，坚持咨议局联合会通过的决议，一面诘问督抚，一面电资政院质问支部，务求圆满解决，否则停止开会。

在著名的国会请愿运动中，商人们更是扮演著主要角色作用。商人注意到，他们之所以"受到外国种种苛待，受政府种种压制，皆因无有国会之故。'近日最有便利于商民之事，莫国会若矣。'"（页189）"各省商会的请愿书从世界各国国会给商人带来的种种利益，对比中国无国会，而致不能有完备的法律，不能制定正确的商业政策，税收不合理，进出口税利洋商不利华商，说明商人的命脉完全系于国会。"（页289）他们再次演示"没有代表不纳税"的自发性要求，"他们说，' 国会不开，则财政不能监督；财政不能监督，则吾民朝以还，政府夕以借，吾民一面还，政府一面借，又谁得而知之？谁得而阻之？徒然使吾民于租税捐派之外，多一代官还债之义务，吾民虽愚，又谁愿以有限之脂膏，填无底之债窟乎！'"这使人想起现代国会的起源与"没有代表不纳税"的要求之间的干系。这些商人们正确认识征税的合法性来自纳税人及其代表有权监督政府的行为。这同时也证明，以宪政为基石的现代代议制度与市场经济和商人阶级的兴起有密切的联系。

众所周知，宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力，保障公民的基本权利。以商人为核心力量的立宪派在资政院中的努力更是反映其对宪政情怀的执著和理性。凭著这种执著而理性的宪政情怀，他们几乎把御用的资政院改造成立代表民意的国会。《风潮》的作者也注意到，"资政院决不是政府的捧场机构，不是唯政府之命是听的简单表决机器，而是具有一定独立性的不完全的立法机构，或者说，是一个处于过渡形态的初级的混合型议会。至于其结构成分、会议程序、议事规则、表决方法、内部组织及纪律处分等，均与立宪国家的议会相同,更说明它不是封建专制机构,而是民主政治机构。"(页354-355)

" 立宪派主张议会政治，国会具有最高立法权，监督弹劾政府权，并决定政府成员的进退。如果召开国会，不但政府权要们的政治命运从此系于国会，很快要被淘汰，而且再像过去那样专制独裁，一心为个人及子孙营谋私利、荣华富贵，胡作非为，也根本不可能了。因此，他们视民主为洪水猛兽，怕得要死，恨得要命，说什么' 将来开国会后，事事干涉，政令必至下移'，'民权实属可怕'。基于这种自私、恐惧心理，他们千方百计加以阻挠，此其坚决反对速开国会的基本原因。"（页 331）

" 立宪派不愿放弃占领资政院这个重要阵地与要求速开国会并不矛盾，相反，倒是显示了他们非常注重实际，能把最高理想与现实利益有机地结合起来。充分利用它，为人民造福，进一步伸长民权，遏制君权，逐步实现政治民主化。"（页355）在作者看来，资政院的《议事细则》规定的议事过程与立宪国家的制度类似，开会、讨论、表决充满了民主精神，一扫衙门的专制腐习。《分股办事细则》规定将全部议员分为六股，每股互推股长、互推理事；股员分专任、特任两种，由股员互选正副股长；专任股员分为数科，各科互选审查长；股员会的议事程序、表决方法等，也同立宪国家一致。这两项细则同样表现了资政院的民主性质。（页357）

该书还详细描述了首届资政院通过的三项极具宪政意义的重要议案：1.速开国会案；2.弹劾军机大臣案；3.赦免国事犯案。（357-378）速开国会案表达了商人阶级要求在中国实行代议政治的愿望。弹劾军机大臣案反映了立宪派议员试图循著政治程序来节制专横的、不负责任的行政权力。赦免国事犯案则体现了他们朴素的权利意识。既然国事关系到每一个公民，而参政议政是每个公民的正当权利，故一切"为国事犯罪者"，"宥勿问"。（373）

"再如1911年预算案，这是我国破天荒第一次实行，政府原不打算交出，议员据理力争，终于迫使政府屈服，经过多次详细审核，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。议员的实际行动表明了资政院的独立品格。"（377）

立宪派"捍卫…立宪制度，维护并扩大国民的政治权利，…要同肆无忌惮地破坏宪政、专横野蛮的内阁进行拼死斗争。他们指控政府借款不经资政院议决，违反资政院章程；关于各省权利事件不经咨议局议决，违反咨议局章程；收回商办铁路不准股东置喙，破坏公司律；不准拍发电报，侵犯人民通信自由权利，非法捕人，摧残司法权、立法权。…立宪派要实现扩张民权，协定宪法，成立政党，监督政府，建立真正立宪制度的目标。"（457）从上面近乎冗长的引证中不难看出，中国商人所抱有的宪政情怀极其强烈，甚至于近乎痴迷的程度。他们对宪政的满腔热情、执著追求和积极参与，在清末宪政运动的每道环节、每个步骤中都充分体现出来。

三

二十世纪对于中国来说，是个"革命"的世纪。多少年来，与革命站在一边就等于宣告与"正义"站在一边；不用说站在"革命"的对立面，就是稍稍与革命保持点距离，那就等于宣告自己自绝于"正义"。商人立宪派的宪政情怀一个世纪以来之所以得不到承认，无非他们有以通过立宪式的改革来抵制"革命"的嫌疑。为此，该书在后面的部分辟有大量篇幅为商人立宪派辩护，洗刷了长期以来商人立宪派所蒙受的不当罪名。（500-524，565-586）我在这里想补充的是，立宪与革命完全是两回事情，谈不上以一者取代另一者，尤其是革命代替不了立宪与宪政。因为，革命不能自动达到立宪的目的。不通过流血的革命而通过和平的改良就能达到立宪的目的，当然是一件好事。改良也罢，革命也罢，两者都不与立宪构成或此或彼的选择关系。两次革命后，中国宪法的频繁废立，充分说明革命的成功并不能自动解决宪政问题。革命的目的在于更换政权，宪政的目的在于限制政权。革命早已告成，宪政却仍在未来。"后革命与前宪政"的格局更加说明一百年前宪政诉求仍未过时。立宪不同于革命还在于立宪与革命非同一层次上的政治变迁手段，两者之间不构成类比关系。革命越彻底，并不自动导致宪政越完善，所以两者之间不可相互替代。而且，革命甚至会进一步摧毁对政府权力所剩无几的限制，造就一个完全超越于法律之上的全新权力。而"关于制定宪法的指导思想，立宪派是非常明确的，认为制定时"必先辩明立宪国与专制国区别之性质"；限制君权，扩张民权，"宪法之为物，即君权削减，民权增殖之表示"。（页398）而且，商人们对革命后果的担心并非完全杞人忧天，因为，排满革命使"中国人之生命财产已大半埋没于腥风血雨之中。"

立宪详情

　　晚清预备立宪实际上就是晚清政府政治上预备实行宪政的活动。宪政（Constitutionai Politics）指的是以宪法为中心的民主政治。它源于古希腊文的“民主”（Democracy）一词，意为“人民的权力”。宪政最基本的要求是政府应受制于宪法以及公民权利的广泛保护。

内容

　　晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，十九世纪末、二十世纪初，经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。就国内形势而言，十九世纪晚期，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建专制主义制度与发展资本主义生产关系的矛盾、与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪 分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新”的表示，必将“全局糜烂”，“溃决难收”，必须慎重选择“善后之策”，才能苟延残喘，保持危在旦夕的统治地位。而所谓“善后之策”，就是“一曰用严峻之法，摧锄逆拭氛，二曰行公溥之政，潜消戾气”，即在加强镇压的同时，用“政治上导以希 望”的策略，欺骗人民，瓦解革命，拉拢立宪派。

　　对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。[1]朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”[2]。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，[3]建议进行“立宪”。但是，他们指出，“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”[4]清朝统治者看中的正是“预备”两字。1906年9月1日（光绪三十二年七月十三日），清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。

　　1906年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。一、设立咨议局和筹建资政院。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于1907年开始筹建，它的宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。二、制定颁布宪法大纲和《宪法重大信条十九条》。清政府在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，但慑于革命运动和为了拉拢立宪派，不得不于1908年宣布立宪以九年为期。并同时公布了“宪法大纲”，作为今后的制宪刚领。大纲的精义有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主独揽统治权；三是臣民按照法律有应得的权利义务。清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所 望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”。没有实质意义，并成为清朝政府预备立宪最后走向跛产的记录。

《宪法重大信条十九条》

　　大清帝国宪法重大信条十九条

　　1911年11月3日

　　第一条 大清帝国皇统万世不易

　　第二条 皇帝神圣不可侵犯

　　第三条 皇帝之权，以宪法所规定者为限

　　第四条 皇位继承顺序，于宪法规定之

　　第五条 宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之

　　第六条 宪法改正提案权属于国会

　　第七条 上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之

　　第八条总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其它国务大臣并各省行政长官

　　第九条总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散

　　第十条海陆军直接皇帝统率。但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣

　　第十一条不得以命令代法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限

　　第十二条国际条约，非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战，不在国会开会期中者，由国会追认

　　第十三条 官制官规，以法律定之

　　第十四条本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。由预算案内，不得有既定之岁出；预算案外，不得为非常财政之处分

　　第十五条 皇室经费之制定及增减，由国会议决

　　第十六条 皇室大典不得与宪法相抵触

　　第十七条 国务裁判机关，由两院组织之

　　第十八条国会议决事项，由皇帝颁布之

　　第十九条以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。

清季主张立宪的官员对宪政的体认

提起清末预备立宪，学术界都知道主张立宪的官员所起的影响，但是，这些官员是如何理解和认识宪政的，他们要在中国实行什么样的宪政？到目前为止，学术界还缺少深入的研究。本文拟对此问题作一个初步探讨。

一、立宪的必要性 　　为什么要实行宪政？或者说，实行宪政的目的是什么？按照西方思想家的理解，宪政的第一个目的是防止统治者滥用权力，保证人民的自由不受侵害。孟德斯鸠认为，立法权、行政权、司法权不能集中在同一个人或同一个机构之手，否则就会压制人民的自由。（注：《论法的精神》中译本上册，第156页，商务印书馆1961年出版。）因此他主张以权力制限权力，即将立法、行政、司法三权分属不同部门。宪政的第二个目的是保证人民的参政权。卢梭主张，国家的主权属于人民，人民的主权由公意体现。（注：《社会契约论》中译本，第77页，商务印书馆1980年出版。）法国《人权宣言》宣告：“整个主权的本原主要是寄托于国民”，“全国公民都有权亲自或经由其代表去参预法律的制定”（注：《世界通史资料选辑·近代部分》上册，第123—125页。）。实际上，特别是在人口较多的国家里，人民的参政权一般由代议机构来执行，这就是所谓代议民主制。不仅如此，国家行政首脑（首相、总理、总统）也要直接或间接由人民选举产生，以使国家的行政体现人民的意志。

　　为什么立宪能救国？立宪派认为关键是立宪政治兴民权，民权兴则人民自会起来救自己的国家。梁启超的论述很有代表性：“国者何？积民而成也；国政者何？民自治其事也；爱国者何？民自爱其身也。故民权兴则国权立，民权灭则国权亡。”（注：《爱国论三·民权论》，《清议报》第22册。）

　　另一方面，立宪派也强调，实行立宪可以保证政治的稳定，当他们是向着清政府要求立宪的时候，便说明立宪可以保大清朝的长治久安。

　　主张立宪的官员的认识，与立宪派有同有异。

　　1、立宪可以图强御侮2、避免革命与保证大清朝长治久安

二、宪法与三权分立 　　什么是宪政？在中国立什么样的宪？主张立宪的官员如何认识这些问题呢？

　　主张立宪的官员们描述的大体是这样一个蓝图：颁布了宪法；有议会，“协赞”立法；有责任内阁，代君主负责日常政务；司法审判“独立”，也就是有专门的法院，不再由行政官员担负司法审判的职能。立法、行政、司法三权应该分立，但并不是真正独立，而是统一在君主的领导之下。我们看到，他们的认识与西方对宪政的经典解释有着相当的距离，与立宪派的观点也不完全一致。

　　1、钦定宪法

　　立宪，首先是定立宪法。立宪派和革命派都非常重视宪法。梁启超写道：“宪法者何物也，立万世不易之宪典，而一国之人，无论为君主、为官吏、为人民，皆共守之者也。为国家一切法度之根源。此后无论出何令、更何法，百变而不许离其宗者也。”（注：梁启超：《立宪法议》，载《饮冰室文集》之五，第1页。）革命党人宋教仁也多次强调，立宪最重要的是宪法，宪法是共和政体的根本和保障。（注：《宋教仁集》上册，第153页；下册，第460页。）

　　主张立宪的官员也注意到宪法的重要性。端方在他的《请定国是以安大计折》中说：“立宪之所以异于专制者，于宪法之有无别之。所谓宪法者，即一国中根本之法律，取夫组织国家之重要事件一一具载于宪法之中，不可摇动，不易更改，其余一切法律命令，皆不能出范围之中。自国主以至人民，皆当遵由此宪法，而不可违反。此君主立宪国与民主立宪国之所同也。”《立宪纲要》从学理的角度阐述宪法，并且明确把宪法和议会联系在一起：“宪法者，所以定一国之组织及国权运用之法律也。以宪法本质言之，固为一国法律之根源，然不得谓凡为法律之根源者皆为宪法。若以一国之根本法为宪法，则环顾地球将无国无宪法，且将无往而不为立宪国矣。今之所谓宪法国者，必其为议院政治。有民选议会以参与立法事项，而先以此宪法树之本者也。故宪法与议会有牢不可解之关系。”（注：《立宪纲要·述宪法界说》。）

　　那么，宪法如何制定呢？或者说制定宪法的程序如何？在西方国家，或由民选之议会起草并通过宪法；或由专门宪法起草委员会起草，然后由议会表决通过；有的国家要经过全民公决才能产生宪法。梁启超认为，宪法应“出于国民公意，成于国民会议”，立法权应属于多数国民。（注：梁启超：《新中国未来记》，载《饮冰室专集》八十九，第7页；《论立法权》，载《饮冰室文集》之九，第106页。）这与欧美多数民主国家是一致的。但主张立宪的官员与此不同，他们多半主张钦定宪法。这里面以第二次考察宪政大臣达寿的主张最有代表性。（注：1907年9月9日，清廷命外务部右侍郎汪大燮为出使英国考察宪政大臣，学部右侍郎达寿为出使日本考察宪政大臣，邮传部右侍郎于式枚为出使德国考察宪政大臣。）

　　达寿把制定宪法的程序分为三种：钦定宪法、协定宪法、民定宪法。“钦定宪法出于君主之亲裁。协定宪法由于君民之共议。民定宪法则制定之权利在下，而遵行之义务在君。”达寿并举例说，“大抵君主国体未经改革，或改革未成之国家，其宪法仍由钦定，如日本与俄是也。已经改革，或经小变乱，而未变其君主国体之国家，其宪法多由协定，如英、普、奥是也。既经改革，而又尽变其君主国体，或脱离羁绊，宣告独立之国家，其宪法多由民定，如法、如美、如比是也。”达寿又把实际的政治运作，分为三种类型，这三种类型与宪法的制定方式密切相关。达寿把这三种类型称为大权政治、议院政治、分权政治。所谓大权政治，就是像日本那样天皇有较大权力、有最终决定权的政治模式；议院政治，就是英国型的议会权力特别突出，而君主并没有实际统治权力的政治模式；分权政治，就是美、法型的共和政治。达寿特别重视“大权政治”，他解释说：“大权政治，谓以君主为权力之中心，故其机关虽分为三，而其大权则统于一。其对于内阁也，得以一己信任之厚薄，自由进退其大臣。其对于议会也，则君主自为立法之主体，而议会不过有参与之权，议会虽有参与之权，而君主实仍操裁可之柄。其对于裁判所也，其裁判权虽寄于裁判所，而大赦特赦减刑复权之事，仍属天皇之自由。”（注：达寿奏折载《清末筹备立宪档案史料》上册，第25—41页。）达寿说，中国目前国体，以行大权政治为最善，而欲行大权政治，必为钦定宪法。

　　《立宪纲要》中也明确主张钦定宪法，其中说，世界各国宪法的制定，“要不出乎钦定宪法与民定宪法二者之范围”，如法国那样的民定宪法，须经大乱数次，历经数十年的恐怖时代，才能得以确立，“故法国之立宪，其为祸最烈”。日本就不同了，日本由君主颁布钦定宪法，“上下一心，励精图治，不数年遂为世界第一强国”。中国今日立宪，正应该像日本那样，宪法由钦定。（注：《立宪纲要·述宪法种类》。）

　　就清政府最高统治者的立场来说，既要得到实行立宪可能带来的强国御侮和王朝长治久安的好处，又要尽可能地保留君主的权力，那么，钦定宪法就是最好的选择。

　　清廷宪法大纲的起草、批准及颁布，正是按照钦定宪法的办法去做的。

　　2、三权分立

　　孟德斯鸠首倡三权分立。到了法国大革命时，《人权宣言》第十六条声称：“凡权利无切实保障，分权未确立的社会，就没有宪法。”此后三权分立的政府体制，逐渐为文明社会接受。然而，日本实行立宪的时候，对三权分立的原则做了非常大的修改。日本1889年宪法规定：“天皇为国之元首，总揽统治权。”“天皇以帝国议会之协赞，行使立法权。”“天皇裁可法律，并命其公布及执行。”如此，则三权分立成了在天皇下面的“三权分立”，最终决定权全属于天皇。而原倡三权分立的限制专制权力，防止某一个人或机构独裁的作用已荡然无存。这与法国、美国的所谓三权分立，实已风马牛不相及。

　　显然，赞成立宪的官员大多数主张实行日本式的立宪，起草和颁布日本式的宪法，即将所谓“三权”都附于皇权之下，实行日本式的“三权分立”。前引达寿对“大权政治”的解释，已经清楚地表明了他的主张。端方也是如此。

　　另一个对这个问题阐释得非常清楚的，是《立宪纲要》。该书《述君权》一节中，在相当准确地介绍了孟德斯鸠的三权分立学说后评论道，按孟德斯鸠的三权分立说，会出现各自为政的弊病，“立法操之太拘，遂致机关不灵，各自为理，政务涩滞不能统一，其弊有不可胜言者”。“如孟氏所言，则是三权并立，不能统一，不蹈专恣偏横之弊，即难免玕格乖离之患。国家之政务尚能收指臂之效乎？”书中又说，三权分立不是不可以用，但“三权分立而无总揽之者，斯不可矣”。立法权、行政权、司法权并不是真正属于议会、国务大臣和裁判所，而是由君主“委任之而使实行之而已”。总揽这三权的，乃是作为国家元首的君主。到后来，此种模式的三权分立就成了清政府的标准语言和行事准则。1910年4月8日（宣统二年二月二十九日），由奕劻领衔的宪政编查馆的《行政事务宜明定权限办法折》中就说：“窃维君主立宪政体，统治权属诸君上，而立法、司法、行政则分权执行，是为立宪要义。谨案《钦定宪法大纲》，君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”（注：中国第一历史档案馆藏：《宪政编查馆全宗》，7号。）

　　清廷之所以接受日本模式，不仅是切身利益使然，日本由弱而强的巨变也起了重要的影响。然而日本在立宪的过程中实在是保留了较多的专制主义，它是个好的样板，又是个不好的样板。

　　3、责任内阁、议会、司法独立

　　如前所述，端方在考察各国政治归来所上的奏折中写道，内阁、议会、司法机构的职责和权限，“皆明载于宪法之中，彼此之间，各有其权能，各有其职守，各有其职任。不能于宪法所规定者有一毫之移动，有一步之出入”（注：《请定国是以安大计折》。）。那么，这三个机构的作用和权限如何呢？责任内阁，被端方列在首位。他说，宪法中首先规定的是君主无实际责任，由首相和大臣组成的内阁代君主负责任。首相或内阁总理大臣由皇帝任命，负责实际政务，或者说“代君主而对于人民负其责任”。端方和戴鸿慈在考察政治归来时就主张立即设责任内阁，他们说，中国行政机构的缺点，不仅是君主事必躬亲，责任太大，以致常常怨谤丛集，而且各机构权限不明，职责不明，互相掣肘。如军机处，“虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密院耳”；至于各部之尚书侍郎，“实可称一国行政长官，而各部相离，毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻，遇事或转相矛盾。且所掌者不过簿书期会，所争者不过意见参差。其稍有实权者，或遇应办之事、应拨之款，必须相助为理，通力合筹，又因素不相谋，以致各不相顾。机关阻遏，名实俱乖”。他们建议仿效日本改官制的模式， “以军机处归并内阁，而置总理大臣一人兼充大学士，为其首长，以平章内外政事，任国政责成。置左右副大臣各一人，兼充协办大学士，为其辅佐，以协同平章政事，共任国政责成……而令各部尚书皆列于阁臣。此三大臣者，常与各部尚书入阁会议，以图政事之统一，会议既决，奏请圣裁。及其施行，仍由总理大臣、左右大臣及该部尚书副署，使职权既专而无所掣肘，责任复重而无所诿卸，如此则行政之大本立矣”（注：《请改定全国官制以为立宪预备折》，载《清末筹备立宪档案史料》上册；又载《端忠敏公奏稿》卷六。）。总理大臣由皇帝任命，政事又要由皇帝批准，行政权基本上是掌握在皇帝手里，与日本当时的政治模式大体相同。显然，端方等在这里重视的是政治运作的效率，以及保证君位的安全，而不是削弱君权。

三、二元君主制 　　当时的世界上，君主国尚占绝大多数。清廷最重视的是英、德、日三国。所以1907年第二次派出考察宪政大臣，就只到这三个国家。

　　英、德、日三个君主国，政治制度模式又不相同。英国自1640年革命以后，其内部各派势力经长期斗争、妥协，逐步建立起君主只是一位特殊公民和国家的象征、但无实际统治权力的政治体制，故学界常强调其民权发达，称之为立宪君主制。如革命党人宋教仁对日本的宪政模式抨击甚多，但对同样是君主制的英国却大为称赞，甚至说英国经过1911年的“国会革命”（即限制上院权力的“议会法”通过），英国已与民主共和制国家无异。德国虽号称君主立宪国，但其皇权远较英国为大。俾斯麦长期任德国首相，对德国统一立功甚大，位高权重，号称铁血宰相，但德皇威廉二世即位后与其意见不合，即将其罢免，德皇之权力，由此可见一斑。故学界常称当时德国的政治体制为二元君主制。日本立宪之时，专意仿效德国，而明治宪法所规定的皇权，实较德国更为加重。

　　主张立宪的官员都清楚地表达了效仿日、德的愿望，而对君主完全“垂拱于上”的英国体制则有所保留。端方和戴鸿慈就说：“日本之仿效欧西，事事为我先导……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”，所以，最值得效法的是日本。（注：《请改定官制以为立宪预备折》。）“日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂致勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，正当以德为借镜。”（注：《到德考察情形折》，见《端忠敏公奏稿》卷六，第18页。）这一点，与在野的立宪派不同，立宪派虽然常举日本由弱变强的例子呼吁实行立宪，但是立宪派希望的实际是议会有完全的立法权、君主真正垂拱于上的英国模式。

　　民选的议员基本控制议会，在政权中据有一定的地位，或者有一半的立法权；君主的权力受到一定的限制和削弱。主张立宪的官员设计的这样一个接近德、日的二元君主制的模式，其实质是在由旧的君主专制国家体制向新的议会民主制的国家体制过渡的过程中，新、旧势力分享政权，并形成暂时的平衡。他们希望通过这样一种体制，使国家从政治危机转趋稳定和平衡，从而达到富国强兵的目的。

　　但是，这种二元君主制不是一个超稳定的结构，揆诸世界历史，它只是一个过渡的中间环节。在西方，议会曾是新兴的社会势力向专制王权斗争的领导核心，当双方的冲突激烈到无以缓和的程度，就会发生“议会革命”；冲突比较缓和的，新的社会势力会逐渐排除旧的王权和贵族势力，或把他们改造成新势力，成为较完全的民主政权。在中国，谘议局和地方督抚的冲突、资政院和清政府中央朝廷的冲突，也与西方颇为相似。

四、人民的民主权利 　　在中国传统的政治中，人民只有服从的义务，而没有什么权利可言。即便是服从，也不是服从法律，而是服从君主和官长的权威。而在当时西方先进国家，至少要在宪法条文中写上人民的民主权利。

　　中国现在既然立宪，这一问题自然也会提出来。不过官方人士对此问题总是羞羞答答，不像革命党人和立宪派那样说得痛痛快快。就目前笔者所看到的资料，以《立宪纲要》的阐述比较全面。文中写道：“盖宪法之精神，全在保护人民之权利。”（注：《立宪纲要·述立宪预备》。）其中还有专门的《述臣民之权利义务》一节，作者认为，立宪国的臣民和专制国的臣民有什么区别呢？“一言以断之曰：立宪国之臣民，对于国家享有种种之权利，亦即负有种种之义务而已。不若未立宪之臣民仅负义务未能享有权利者也。”

　　那么，臣民都有什么权利呢？该书从法理上论述，认为臣民的权利有三种，一是请求国家行为之权，一是请求国家不行为之权，一是参与国家政务之权。所谓“请求国家行为之权”，就是要求国家做什么，如受理臣民的诉讼就是一端。所谓“国家不行为之权”，是说凡是法律所许可的范围内，国家不得侵犯干涉。文中列举了十一项这种权利：如居住移转权，身体自主权（非依法律不受逮捕、审问、处罚），住所安全权（未经本人许诺，不得侵入其住宅及妄行搜索），书信秘密权，所有权之不可侵权，信教自主权，意思发表之自主权（臣民有言论著作印行之自主），集会结社之自主权，请愿之自主权，等等。所谓参与国家政务之权，文中解释说： “古代政权，君主一人专之，或贵族数人执之。立宪之国，除犯剥夺公权之刑外，无论何人，皆国家之分子，无论何人皆有参政权。虽幼孩妇女不尽有之，然系特别不在普通之例。参与政务之事，约有数种，如行选举、为官吏、作公吏、服兵役等是也。”这是笔者看到的官方文献中对此问题的最大胆的议论。其中部分内容，为后来的《钦定宪法大纲》采用。

　　最后需要指出的是，清廷立宪的各项措施，并不是完全按照主张立宪的官员的主意办的，而往往是平衡了各方面的意见之后才实行的。

失败原因

随着民主革命运动的迅速发展和群众反抗斗争的持续高涨，1905年10月，清廷决定派五大臣出洋考察政治，开启了预备立宪的序幕。

　　考察团详细地考察了西方国家的政治、议会、教育（特别是大学教育）、工业、公司企业、科技馆、图书馆、动物园等各方面。五大臣感受非凡，深刻地意识到西方社会的先进，中国到了非变不可的地步。

　　1906年8月，出洋考察的五大臣归国密陈立宪有“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”三大好处，主张诏定国是，仿行宪政。于是，清政府于 1906年9月1日正式宣布“预备仿行立宪”。

内容

　　清廷召开御前会议决定以开启民智和改革官职为当务之急务，并制定了四大方针：

　　1、自今日起，十或十五年为期，实行立宪政治。

　　2、其大体效仿日本，废现制之督抚，各省新设之督抚其权限仅与日本府县知事相当。

　　3、财政及兵马之事权，悉收回与中央政府。

　　4、中央政府之组织，与日本现制相等。

　　由此可见，清廷大体效仿日本制度进行改革，日本经过改革，几十年就走上了富强道路，国力强盛，跻身于世界资本主义强国之列，而中国效仿日本实行改革却失败了，必有其深刻原因。主要由于中国国情及中国文化传统造成的。

　　中国自秦以来，一直保持着大陆帝国的统一发展格局具有极强的内部结构与运转机制的稳定性、持续性、牢固性和容纳性。中国集权制度极其强盛，已有两千年之久的积淀，官员体制已牢不可摧，想要通过一道诏书而改变是徒劳的。载泽当时就一针见血地指出“立宪利于国，利于民，惟独不利于官”。而当时官僚体制已腐化透顶：敷衍了事、作弊多端、欺上瞒下、贪污腐化。改革官制，涉及官宦切身利益，各派政治势力也会因此你争我斗，穷拼恶斗，他们不可能轻易放弃自身权益的，因此最终会导致立宪流产。

　　改革没有得到广大人民大众的支持。立宪改革只是涉及上层建筑方面的改革，人民群众的生活没有得到改善，权利也未受到关注，不可能热心支持改革事业的，因此，改革缺乏了群众基础。

　　自1840年第一次鸦片战争之后，西方国家用先进的坚船利炮打开了中国大市场，出现了“三千年未有之变局”。西方国家不可能希望中国真正走上富强道路的，他们只是想把中国变成永久的原料生产基地和商品销售市场。当时，辛丑条约签定后，中国完全沦为半殖民地半封建国家，各地均被西方列强瓜分殆尽，成为其势力范围，成为“国中之国”一直延续到中华民国结束。

　　革命力量的兴起。经过洋务运动，维新变法，中国仁人志士接受了西方民主平等先进思想，认识到清廷已无可救药，决定与清廷完全决裂，实行自下而上的革命。革命团体的纷纷建立，蓄积起了不可忽视的力量尤其是孙中山领导的同盟会的成立，已经预示着大规模武装斗争的开始。

　　最后，慈禧太后并不热心于改革，对立宪抱着敷衍了事的态度，只求安度晚年，光绪皇帝又处于无权地位。

　　1908年1月14、15日，光绪皇帝和慈禧太后先后死去，溥仪即位，醇亲王载沣摄政，建立皇族内阁，集权于皇室，使“预备立宪”成为一场骗局。 随着武昌起义的枪声，辛亥革命的胜利，中华民国建立了。南北谈判的成功，袁世凯迫使清帝退位，清朝至此灭亡，“预备立宪”也就成为历史的一瞬，尘封在历史古老的档案中．．．

清末立宪改革失败原因分析

　　1840年后的清末历史，是一段屈辱和改革的历史，也是一段中国上下爱国志士思考强国强种之路的历史。

　　1840年以后，各种不平等条约被强加于中国，列强瓜分豆剖，国家无论在政治和经济上的屈辱和窘迫，只怕稍有自尊不能忍受。是以寻求救国之路。

　　救国者大致分为改良派和革命派，另外还有多数处于蒙昧之中痛恨现状的平民阶层，改良派无疑是最容易获得认同和去的成绩的。满清1840年后的历史，先从经济改革、教育改革、行政结构改革等皮毛入手。到1901年，才发现必须进行宪政改革，否则永远都是在皮毛上改革，永远无法强国。

　　满清上层在5大臣考察之后在政治改革上已经完全获得了一致意见；但、是在政治改革的步骤上却十分迟疑。这不仅让改良派不满，同时也给革命派借口，社会舆论无疑是狐疑的。而50多年的屈辱和变革历史，不单培养了这三种思想基础，更培养在此思想基础上的力量集团：资产阶级、新军、新思想留学生、有想法的知识分子、不满的底层民众

　　慈溪的死，新权利集团的迟疑和无能，一方面大大加强了反对自己的力量，一方面又给了机会主义者绝好的时机。而幼稚的新的统治集团无法敏锐的意识到自己在改革问题上的迟疑和自己有限的政治智慧对自己的杀伤力量。

　　这不是改革的失败，是改革集体的愚蠢而已。也不是革命的胜利，是获得机会而已。

　　如果武昌革命一起，国家军事机器全力镇压，是断没有成功的道理的。但是为什么没有镇压？为什么全国响应？为什么新军将领挟军力想统治者要求利益——这些都是很不合常规的。一方面是国民普遍的长期的思想积累和情绪积累；另外一方面统治者又太愚蠢，没有意识到问题的严重性，不能采取有效措施预防和警告。

　　预防措施和强力措施仅仅是短期解决问题的办法。意识到问题的严重性就应该断然采取变法，同时要严厉打击革命派，一方面缓解公众的怀疑情绪，另外一方面警告民众不要采取极端措施。但是任何政策都要有具体实施人，满清立宪变革最大的阻力来自官僚阶层。官僚阶层怎么可能全力实施一个危害自己利益的政策呢？

　　满清改革60年，却没有培养一个值得依赖的力量团队（有，新军和留学生，政府政治上的保守将他们推向了反面），事到临头发现政治改革是唯一出路却不能执行，一方面是当时统治者的无能，另外一方面是之前统治者的短视。却匆匆忙忙宣布要新政，宣布了以后又反复无常，迟疑不决，完全是自掘坟墓。失败又能怪谁呢？

　　立宪的失败，是统治者是策略的失败，本来是官僚阶层利益受损最大，阻力最大。但是上层对顾虑考虑太多，步骤太慢，导致压力全部集中到自己身上。事到临头，官僚阶层反而轻松，摇身一变从反对改革变成支持革命，最终革了满清皇族的命，咸与维新起来。革命者过于幼稚，以为中国问题的根源，全部在于皇族，在于满族；对投机的官僚阶层没有清醒的认识。武昌革命的成功，不是革命者的成功，而是官僚抛弃了满族，改换了一个面目；而革命力量，依然弱小，民众依然愚昧；这次革命的成功，又为官僚集团增加了一层面纱，使得民众更不容易搞清楚现状。然而，消除了皇族的制约，而革命军又没有强有力的依靠，民众愚昧不堪。中国陷入混乱局面就是自然而然的。这次革命以后，利益阶层没有变，政治格局也没有变化仅仅换个皮，然而利益集团却没有丝毫制约起来，穿上了革命和维新的外衣，使得人们更认不清其真面目。