行政監督

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行政監督是個名詞術語。

漢文字是世界上唯一沒有間斷的古老文字系統，直到現在我們仍在使用。其不單是人們日常生活中的表述用具，更是五千年悠久文明的記錄者、傳承者。可以說，漢文字是中華民族古老悠久、博大精深文明的「活化石」。

目錄

名詞解釋

「監督」一詞，在漢語中大體有兩層意思：一是監察和督促。《後漢書﹒荀彧傳》：「古之遣將，上設監督之重，下建副二之任。」意思是說，古代派兵打仗，一般在最高統帥旁邊設若干官員，負責監察和督促元帥按皇帝的命令用兵；二是古代官名。如清代設十三倉監督，崇文門左右門翼監督等等。在英語中，「監督」一詞「supervision」是一個複合詞，其中「super」，是「在上」的意思，「vision」，是「看」的意思，二者合起來就是上對下的觀察、指導和控制的意思，與漢語中「監督」的含義大體差不多。

所謂行政監督是指在公共行政管理過程中所進行的監察、督促和控制活動，是各類監督主體依法對國家行政機關及國家公務員在執行公務和履行職責時各種行政行為所實施的監察、督促和控制活動。

按照監督主體的不同，行政監督有廣義和狹義之分。

所謂狹義的行政監督，是指以行政機關為主體的監督，即行政機關內部自身的相互監督，包括上級行政機關和行政領導者對下級行政機關及其國家公務員行政行為的監察、督促和控制；下級行政機關和國家公務員對上級行政機關和行政領導者行政行為的觀察、批評和建議；還包括行政監察部門對所有行政機關及國家公務員的監察和督促、審計部門對行政機關財政財務運行情況的審計等等。

所謂廣義的行政監督，是指以行政機關為客體的監督，即除了行政機關內部監督之外，還包括執政黨、國家權力機關、國家司法機關、社會團體、人民群眾和新聞輿論等方面通過各種渠道和途徑，對國家行政機關及其國家公務員的各種行政行為所進行的監察、督促和控制。

行政監督的構成要素

行政監督的構成要素包括監督的主體、客體、內容和標準等四個方面。

1．行政監督主體

如果離開真實的主體，沒有有效的制度和完善的機構作為載體，那幺，對行政機關及其行政人員的監督就成為一句空話。當然，不同的歷史時期和不同性質的國家，具有不同的行政監督主體。從某種意義上說，對行政監督主體地位的確立體現了民主程度的差異。中國現階段的行政監督主體，包括國家的行政監督和社會的行政監督兩個方面。其中國家的行政監督有立法機關、司法機關以及行政機關、行政監察和審計部門等。社會的行政監督包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民和新聞媒體等。

2．行政監督客體

行政監督主要是針對行政行為和行政權力的監督，而行政行為和行政權力的載體是國家行政機關及其國家公務員，所以行政監督的指向和客體應當是國家行政機關及其國家公務員。依法擁有行政管理權力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬於行政監督的客體。

3．行政監督內容

行政監督主體不是對國家行政機關及其國家公務員的任何行為進行監督，而只是對國家行政機關及其國家公務員在執行公務和履行職責時的失范行為和失效行為進行監督。所謂失范行為是指行政權力的使用者違反了法律的有關規定；失效行為是指在行政權力的運行過程中，儘管投入了相當多的人力、物力和財力，但仍然沒有達到既定目標，行政效率低下等等。政府的違法行為和效率狀態構成了行政監督的基本內容。

4．行政監督標準

行政監督內容的廣泛性決定了監督標準的多維性。綜觀古今中外的行政監督，其標準主要來源於以下幾個方面：（1）憲法標準。以國家憲法為標準，監督行政機關及其國家公務員制定的規章、制度、命令是否符合憲法的基本精神和有關規定，以及行政機關及其國家公務員的行政行為是否符合憲法精神，是否同憲法的規定相牴觸。（2）法律標準。以國家權力機關制定的各類法律為準繩，監督國家行政機關及其國家公務員遵循和執行法律的情況。（3）紀律標準。為了保證行政機關的有效運轉，不僅需要一定的憲法和相關法律規定，而且還需要大量的針對具體政府部門的紀律和制度。如《國家公務員暫行條例》中規定的國家公務員的紀律及行為規範，以及政府有關部門制定的工作紀律和規章制度等，所有這些紀律和制度無疑也是對國家行政機關和國家公務員進行監督的重要依據；（4）公共政策標準。公共政策是政府制定的調節社會利益關係，推動社會經濟發展，規範社會成員行為的規定、準則和策略等。執行政策是國家公務員的基本職責，違反政策行為必須受到追究和制裁。此外，還有職業道德標準、合理性標準等等。 監督的主體、客體、內容和標準四個方面相互聯繫、相互影響，共同構成行政監督的有機統一體。如果四個要素，缺少其中任何一個，行政監督活動都會難以順利進行。

行政監督的特點

行政監督建立的國情背景不同，制度基礎各異，所起作用有別，但作為現代的、科學的、有效的行政監督，一般具有以下特點：

第一，權威性。

在公共利益和私人利益存在差異的情況下，在權力所有者和行使者相對分離的情況下，監督就意味着一種權力對另一種權力的監控和制約。如果沒有權力，監督只能是一種擺設，不會有任何約束力。國家憲法和法律賦予行政監督主體相應的監督權力，這是行政監督最重要的權威基礎。沒有這種法定的監督權，或者這種權力被空泛化，行政監督就會呈現出「氣不足，力不夠」的失效或無效狀態。

第二，強制性。

行政監督行為不同於其它的經濟行為和交往行為，它不是建立在被監督者自願的基礎之上的。依據的不是溫情脈脈的親情倫理，而是條款如鐵的法律規章。行政監督權在本質上是一種法權，而法律的強制性則來源於國家所具有的「暴力潛能」。在現代社會，為了增強行政監督的有效性，許多國家都賦予行政監督主體一定的處置權，其強制性色彩就更加濃厚。即使有的行政監督主體並不直接懲罰或糾正行政系統的不當行為，但它卻能夠在社會上形成一種氛圍，可以引起擁有相應處置權的主體的重視或注意，在客觀上促使問題的解決。如中央電視台「焦點訪談」的新聞輿論監督，一度在社會上影響巨大，形成了「違法違紀者聞之色變，人民群眾聽之高興」的強大的輿論氛圍。

第三，獨立性。

從行政監督的本身要求來看，行政監督是監督主體對客體的一種限制性活動。因此，監督主體和監督客體決不能兩位一體，更不能讓監督主體依附或受制於監督客體，而是必須具有相對的獨立性。與此同時，現代行政監督是建立在民主和法制的基礎之上的。而民主和法制的本質要求行政監督的主體必須具有一定的獨立性。因為，一方面，民主政治的發展帶來了人的主體性意識的高漲，對於一個負有重大使命的行政監督機構來說，同樣也賦予了它相對獨立的特徵；另一方面，法制意識的張揚則為行政監督主體的相對獨立，提供了法律保障。在此情況下，行政監督主體只有向賦予它監督權的組織和人們負責，才能體現本身所具有的權威性和約束力。

第四，多樣性。

隨着民主浪潮的不斷推進，社會經濟和文化水平的不斷提高，社會公眾參與意識的增強，行政監督主體不再象傳統社會那樣單一，而是越來越多樣化，尤其越來越向廣大民眾拓展和滲透，公民監督政府，甚至運用「行政訴訟法」等法律武器，可以與政府機關及國家公務員直接「對簿公堂」。特別值得注意的是，在現代社會裡，社會監督、輿論監督、個人監督和權力監督、司法監督並駕齊驅，構成了多樣化、多極化的行政監督主體網絡體系。

第五，廣泛性。

行政監督涵蓋了所有的行政行為，從運作過程到運作方式，從實體到程序，從合法性、合理性到有效性，幾乎無所不包，不所不及。正是這些多角度、多層次、多元化的監督活動，才能對行政領域的治理形成了一個相互聯繫、相互作用的監督系統，才能真正體現出行政監督的民主性、科學性和合理性，才能使公共權力的運作真正指向公共利益，從而大大降低公共領域內違法、違紀和腐敗現象的發生率。

第六，整體性。

儘管各種監督主體具有自己的獨立性，但從其運行過程和運行功能來看，它們又彼此聯繫，相互銜接，相互照應、相互補充，形成一個具有某些共同特徵的、完備的行政監督體系。因此，在行政監督主體多樣性和監督內容廣泛性的情況下，要取得良好的監督成效，不僅要充分發揮各種監督主體的功能和作用，而且更要注意各種監督主體之間的協調互補，發揮好行政監督主體之間的整體合力。如果各種監督主體各自為政，單幹運作，互不協調，勢必分散力量，加大行政監督成本，影響行政監督效果。