公共財政

公共財政是全國科學技術名詞審定委員會審定、公布的科技類名詞術語。

中國，從來就是一個文化底蘊極度豐富的國家，中國的文字，更是凝聚着中國的文化精魂。中國最早出現的和文字相關的文化記憶就是倉頡造字，小小的文字中蘊藏了無限的文化，然後就出現了最初的甲骨文。

目錄

名詞解釋

公共財政是指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制。

財政是以國家為主體的分配活動，隨國家的產生而產生、發展而發展，是國家政權活動的重要組成部分。經濟決定財政。經濟運行形態不同決定了財政運行模式也有差異。

國家以社會和經濟管理者身份參與社會分配，並將收入用於政府公共活動支出，為社會提供公共產品和公共服務，以保障和改善民生，保證國家機器正常運轉，維護國家安全和社會秩序，促進經濟社會協調發展。

取之於民，用之於民，是社會主義公共財政的本質。

公共財政的內容

「公共財政」的內容大致包括：

1、政府財政支出體現為社會的公共支出。

2、政府財政收入來源於社會的公共收入。

3、政府公共收入與政府公共服務支出在量上是一致的。

也就是為市場或私人部門消費的公共商品的價值與私人部門的付款是一致的。這種適應市場經濟條件下政府職能的轉變和實現公共政策與宏觀調控目標的公共財政體制框架的形成和建立，要求政府和徵稅機關必須切實尊重和保護納稅人的權益，為納稅人提供優質服務；要求對稅的徵收必須以法律為依據，既不能多征也不能少征，實現應收盡收；要求納稅義務人按法律規定及時足額繳納稅金，切實履行納稅義務。

公共財政的特徵

公共財政的理論基礎是公共產品理論和市場失靈理論。公共財政具有以下特徵：

1、以彌補市場失靈為行為準則。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮基礎性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。比如，宏觀經濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的「責任人」。政府解決公共問題，對社會公共事務進行管理，需要以公共政策為手段。而公共財政的制定和執行，又以公共資源為基礎和後盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分，又是執行公共政策的保障手段。相對於計劃經濟條件下大包大攬的生產建設型財政而言，公共財政只以滿足社會公共需要為職責範圍，凡不屬於或不能納入社會公共需要領域的事項，公共財政原則上不介入；而市場無法解決或解決不好的，屬於社會公共領域的事項，公共財政原則上就必須介入。

2、公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經濟的本質特徵之一就是公平競爭，體現在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經濟成分，不管其性別、種族、職業、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應區別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經濟成分，制定不同的財稅法律和制度。

3、非市場營利性，又稱公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標，它就有可能憑藉其擁有的特殊政治權力凌駕於其他經濟主體之上，就有可能運用自己的特權在具體的經濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規則；財政資金也會因用於牟取利潤項目而使公共需要領域投入不足。公共財政的收入，是為滿足社會公共需要而籌措資金；公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以贏利為目標。

4、法制性。公共財政要把公共管理的原則貫穿於財政工作的始終，以法制為基礎，管理要規範和透明。市場經濟是法制經濟。一方面，政府的財政活動必須在法律法規的約束規範下進行；另一方面，通過法律法規形式，依靠法律法規的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規範和監督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等理財行為必須建立在法制的基礎上，不能想收什麼就收什麼，想收多少就收多少，或者想怎麼花就怎麼花，要依法理財，依法行政。

公共財政的職能

在社會主義市場經濟下，財政具有資源配置、收入分配、調控經濟和監督管理等職能。

資源配置職能。是指將一部分社會資源集中起來，形成財政收入，然後通過財政支出活動，由政府提供公共物品或服務，引導社會資金流向，彌補市場缺陷，從而優化全社會的資源配置。在社會主義市場經濟中，市場這隻「無形的手」在資源配置中發揮基礎性作用，政府這隻「有形的手」主要在市場「失靈」的領域發揮作用。作為政府履行職能的重要手段之一，財政不僅是一部分社會資源的直接分配者，也是全社會資源配置的調節者。這一特殊地位，決定了財政的資源配置職能既包括對用於滿足社會公共需要資源的直接分配，又包括對全社會資源的間接調節。

收入分配職能。是指政府財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響，以公平收入分配。在政府對收入分配不加干預的情況下，一般會根據個人財產多少和對生產所做貢獻大小等因素，將社會財富在社會各成員之間進行初次分配。這種市場化分配有利於提高效率，但容易造成社會成員間收入差距過大，從而需要政府對市場初次分配結果實施再分配調節，促進形成合理有序的收入分配格局，維護社會公平正義。財政的收入分配職能主要通過稅收調節、轉移性支出（如社會保障支出、救濟支出、補貼）等手段來實現。

調控經濟職能。是指通過實施特定的財政政策，促進較高的就業水平、物價穩定和經濟增長等目標的實現。政府根據宏觀經濟運行的不同狀況，相機抉擇採取相應的財政政策措施。當總需求小於總供給時，採用擴張性財政政策，增加財政支出和減少政府稅收，擴大總需求，防止經濟衰退；當總需求大於總供給時，採用緊縮性財政政策，減少財政支出和增加政府稅收，抑制總需求，防止通貨膨脹；在總供給和總需求基本平衡，但結構性矛盾比較突出時，實行趨於中性的財政政策。

監督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和調控經濟各項職能中，都隱含了監督管理職能。在市場經濟條件下，由於利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性和排他性，都需要財政的監督和管理，以規範財經秩序、促進社會主義市場經濟健康發展。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，必須保證政令統一，維護國家和人民的根本利益，這就更需要強化財政的監督管理職能。

公共財政的社會基礎

公共財政的社會基礎主要指公共財政存在與運行的社會環境，包括社會的組成與結構、社會存在與運行的規則與方式、社會成員的文化與價值認同等。社會基礎是公共財政有效運行的前提，直接影響公共財政的價值取向及其結構、效能和可持續性。公共財政模式的建立與目標的實現，必須與相應的社會基礎相適應。

近年來，我國一方面通過優化財政支出結構、實行財政信息公開、強化社會監督等舉措，推動社會建設，打造公眾參與財政活動的平台，提高了公共財政的運行質量；另一方面積極推進社會治理改革，夯實公共財政的社會基礎，公共財政建設取得了重要進展。同時應看到，公共財政建設是一個長期的制度建構過程，不可能一蹴而就。推進公共財政的社會基礎建設，同樣是一項需要進行長期努力才能較好解決的重要課題。事實上，現代政府社會管理的主要目的，就是培育合理的現代社會結構，建立公平公正的社會利益協調機制，化解社會矛盾衝突，維護社會秩序和穩定，從而構建經濟、社會與自然協調發展的社會基礎和環境，其中就包括公共財政得以建立和運行的社會基礎。推進公共財政的社會基礎建設，可以從以下兩方面着力：

加強公共財政自身的基本制度建設，規範行政行為，為社會發展創造基本支撐條件。政府部門首先要努力加強自身建設，提升法治水平，加強對公共權力的約束，為經濟社會發展創造適宜的環境。同時，要選擇與現實社會相契合的組織路徑和發展路徑，以規範和優化社會秩序為目標，通過建立和完善社會福利系統、社會文化價值系統等經濟社會發展的基本支撐條件，增強人們的社會認同，不斷完善社會治理。在這一過程中，政府需要充分發揮動員與引領作用，切實開展以公平正義為核心的公共財政文化建設，努力調動各種社會力量共同參與社會發展基本支撐條件建設。

加強社會建設和社會治理，使之與公共財政發展目標相適應。一是進一步加大社會建設和社會治理的投入。推動公共資源社會投入配置重心下移，注重充實基層財政，有效提高基層政府管理和提供服務的能力，並把基層政府的工作重心轉移到社會治理和公共服務上來。二是提高社會自我協調和自我管理能力。充分發揮社區自治組織、工青婦等人民團體、行業協會的作用，廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務。在這個過程中，財政應合理運用收支政策工具，促進社會基礎發育，提高社會自我協調和自我管理的能力，努力為公共財政有效運行打下堅實的社會基礎。

推行公共財政存在的問題

建立和發展社會主義市場經濟必然需要建立公共財政。雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題，突出表現至少有以下幾個方面：

1、財政供給「越位」和「缺位」並存。在傳統的計劃經濟體制下，財政供養範圍過大，包攬過多，特別是對應由市場配置資源的經營性和競爭性領域延伸和干預過多，大大超出了政府職能範圍和財力承受水平。相反，應由政府承擔的一些社會公共需要和事務卻得不到應有的資金保障，推給市場競爭主體去承擔。突出的問題有：巨額的國有企業虧損補貼。除政策性虧損補貼外，國家財政實際上承擔了大量的經營性虧損補貼，成為國家財政沉重的負擔。過長的事業單位供給戰線。一些不屬於公共物品範圍，可以由企業及個人舉辦，完全能夠商業化經營的事業單位，仍然由國家掌握，財政供給經費。行政經費膨脹。這與政府機構的臃腫、人浮於事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。從絕對數量看，改革開放後，科教投入確有較大增加，但從占財政支出的相對比例分析，近兩年還出現下降的趨勢，而且財政科教支出占GDP的比重在世界上也是居於後列。財政供給方面的上述問題，與政府職能的界定與轉變存在千絲萬縷的聯繫。在政府職能界定不清，活動範圍沒有法律明確規定的情況下，財政支出格局及其運行機制的調整是非常困難的。

2、財政支出結構不合理。近年來，我國在財政收入占GDP的比重偏低的情況下，將財政支出逐步向重點領域傾斜，特別是1998年以來實施的積極財政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由於財政預算的約束力逐步下降，財政資金遠遠不能滿足重點支出的需要，教育、科技、農業等發展領域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金（包括預算外資金）卻被用於競爭性生產建設和行政管理開支等非重點領域，導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發生。

3、政府收入機制不規範。突出表現是稅收的費化和收費的「越位」問題嚴重。這種稅收「缺位」和收費「越位」並存的現象必將直接導致收費規模的擴張和政府收入機制的混亂。同時，也將嚴重影響政府提供公共產品的資金保障來源。從產生這一問題的直接原因分析，主要有：社會公共權力缺乏制約，眾多公共權力機構直接介入分配領域。突出的問題是亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財政的職能被肢解，國家財政不能統管政府收支。國家宏觀經濟管理部門與財政部門職責劃分不清，如物價部門可以核准行政部門收費等。

4、財政分配秩序不規範。目前，在財政分配中，仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時，不少主管部門還設立了各種收費和基金，擁有大量預算外資金。這種分配方式的結果，嚴重影響了正常的財政分配秩序。

5、財政預算管理不科學。現行的預算管理體制存在的突出問題是，在預算分配過程中，預算指標到位率低，執行中追加頻繁，往往造成年度的實際支出數高於年初預算數；預算分配，特別是轉移支出和專項支出缺乏可靠的科學依據，人為因素較多，隨意性較大；預算年度的起始日期先於人大審批日期，造成預算審批通過前就已經開始執行，形成預算審批的法律空檔以及預算約束的缺位；法與法之間的關係沒有理順，「以法壓法」的現象嚴重，如教育、科學、農業等方面的法律和衛生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對財政支出作了限定性的規定，要求某項支出增長必須高於財政收入或支出的增長等，而《預算法》卻又要求在安排預算時要量入為出、以收定支、統籌兼顧。法律、法規的不統一性與不一致性弱化了法律、法規的約束性，造成了預算管理的不規範；預算編制方法上欠科學性和合理性，不能真實反映實際情況，沒有統一政府收支，大量財政性資金在預算體外循環。國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規模、結構及效益，難以履行市場經濟條件下公共財政的職責。