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| 地方保護主義 |
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中文名稱;地方保護主義 主體;政權的地方機構及其成員 方式;違背中央/國家的政策/法規的方式 類型;消極行使手中權力 |
地方保護主義，是指政權的地方機構及其成員，以違背中央/國家的政策/法規的方式去濫用或消極行使手中權力、以維護或擴大該地方局部利益的傾向。[1]
基本介紹
地方保護主義，是指政權的地方機構及其成員，以違背中央/國家的政策/法規的方式去濫用或消極行使手中權力、以維護或擴大該地方局部利益的傾向。 儘管地方保護主義的表現形式多種多樣，促成地方保護主義的成因千差萬別，但概括起來說，無非有三個方面：體制原因、人文原因和法制缺漏。
所謂地方保護主義，就是地方政府利用其手中的行政權力，對本地企業和外地企業在經濟上實行差別待遇，對地方的企業進行保護，或者是對其違法行為諸如制假、售假行為，或者違反環保規定如污等提供保護傘。還如，對企業間的重組、合併進行行政干預，或者只許自己的企業去兼併別人的企業，而不讓別人企業進來兼併自己的企業。
隨着放權讓利的行政性改革和「分灶吃飯」的財政體制改革，地方政府不僅擁有了較大的資源配置權，而且有相對獨立的經濟利益。正是在這種地方化格局的基礎上，我國的政府體系實際上表現出競爭性。地方政府的這種競爭如同市場競爭，必須在一定的秩序框架下才能正常運作。惡性競爭會導致地方保護主義。要克服地方保護主義，就必須建立和維持一個公開、公平和公正的競爭規則體系和框架，使惡性競爭向良性競爭轉化。
地方保護主義是阻礙和干擾建立社會主義市場經濟體制的重要障礙，有效地打擊和清除地方保護主義是推動建立公平、競爭、開放、統一的社會主義大市場的重要內容，也是當前整頓和規範市場經濟秩序工作的一項重要任務。
一個國家出現一個普遍存在的問題，其問題必然與體制有關，許多學者在研究地方保護主義的成因時，從體制上入手是正確的。但是，由於體制本身包括的要素較多，很多研究者一進行具體分析就陷入羅列現象，逐一排列的漩渦，這就很難得其要害，得其關鍵。體制無非是主體對權力和利益進行分配和再分配形成的基本格局，因此，剖析我們現行體制下國家和地方的權力和利益分配的基本格局，就不難找到地方保護主義的病源。
第一，利益機制的失衡
我們從分析地方（部門）利益，全局（中央）利益和當事人利益三者之間的關係開始。這三者利益不論如何分配，只要承認其存在的獨立性，就必然存在自我保護的問題。可見，問題不僅出在誰大了，誰小了，誰多了，誰少了這一方面，因為無論大小多少，只要是自己那一塊，自己總要去保護，保護自己的合法權益是合理的，我國憲法賦予地方人大根據本地區實際情況制訂地方性法規的權力，從而確認地方利益的存在和維護的合理性。同樣，地方政府在既定界線範圍內改變本地區落後面貌，改善本地區居民生活，擴大自己可支配的財力物力都是合理合法的。問題就出在這「擴大」之上：具體的利益標的能不能擴大？如果可以擴大的話，擴大的方式和手段是否合法？這就是問題的關鍵了。很顯然，就我國目前的法制水平來看，尚不能系統、準確地回答該問題。
首先，我們對利益分配問題的認識還處在相當「粗放」的階段，即只注重條塊分配的多少和大小問題，並力圖尋求簡單的大小比例關係，有的甚至力求經驗的確定的比例關係，這顯然過於簡單化了。隨着社會經濟的不斷進步，利益多元化和利益主體的多元化和複雜化，遠非簡單比例關係可以解決，僅僅依據大小多少來決定權力的收放，往往是「一收就死，一放就亂」。放時害怕收，要趕緊多撈一把，地方保護主義泛濫；收時準備放，一面死氣沉沉，一面悄悄留有一手，形成「上有政策，下有對策」的惡性循環。這種循環每出現一次，地方保護主義就增加一分。
地方利益和全局利益必然存在一個大小比例關係，但這一比例關係必定是一個動態平衡過程，維護在一個什麼樣的狀態下比較適度，這要靠經驗來解決。這裡所追求的是一種「適度狀態」，而決非一個簡單的量的比例關係。顯然我們現在還難於對這一動態平衡的適度狀態作出估計，很難在法理上作出認定，這是地方主義泛濫的根源。
其次，我們對於如何界定地方利益的合法界限尚無辦法，各種經濟槓桿的運用也並不成熟，其結果是利益界限不清，地方保護主義趁機吞食國家利益，排斥其他地方合法利益的公平競爭，有時甚至連自己費盡千辛萬苦招商引資而來的外地投資也大加侵蝕，為滿足當前功利不惜破壞環境，掠奪資源等等。在一定時期以比較確定的規範較準確地把握地方利益的合法界限，較之以比例大小調整數量更複雜得多、「精細」得多，在一個市場經濟尚不成熟，法制水平不夠完善的國度，這一問題是不那麼容易解決的，這給予了地方保護主義極大的活動空間。
再次，當三者利益矛盾時，我們沒有一套解決問題的具體操作辦法，只有一些大原則。本來，如果對三者利益的動態平衡能給定一個法理認定的適度的標準，並且對地方利益的界限有一套規範來認定，那麼解決三者利益衝突就只需一些原則就可以了。但由於沒有這樣的東西，使三者利益的衝突表面化、經常化，由於地方政府的雙重身份，既是地方利益的代表又是國家利益的代表，其解決衝突的不合理傾向早已形成，在模模糊糊、混混沌沌之間把二者利益同化占有了。
最後，我們把合法的當事人利益作為地方保護主義的一對立面來研究。（1）地方保護主義必然把其他地方的當事人利益作為侵蝕的對象，否則就不會形成地方保護主義，因此當事人合法權益必然是地方保護主義的對抗因子。（2）地方保護主義主要利用我國歷史形成的地域權力侵蝕其他地域的合法權益，當事人利益明顯處於地域劣勢。（3）當事人利益和地方保護主義對抗時還處於身份的劣勢，地方保護主義有各種冠冕堂煌的理由，可以輕而易舉地把它吞食掉。（4）當事人利益作為個人利益從來沒有得到應有的重視，當三者利益發生衝突時，往往是犧牲的對象。（5）由於當事人利益的無謂犧牲老百姓有切膚之痛，所以司法上對合法的當事人利益保護無能的問題成了當今社會的熱點問題。（6）對當事人合法權益的司法保障，其價值和意義絕不亞於對國家利益的保護—這種認識是法制國家的普遍認識，可惜在我國尚未引起足夠的重視！這樣一來，當事人利益與地方保護主義對抗時沒有能及時的得到司法救濟，無意中助長了地方保護主義的惡性膨脹。
上述分析說明，由於國家基本經濟制度的重大改革，在社會朝着市場經濟深入發展的過程中，由於利益主體多元化，利益標的多樣化，地方利益和全局利益的關係複雜化了，從原來計劃經濟管理的簡單比例關係變為現行的在市場規律作用下的動態平衡關係，而這一動態平衡的適度狀態尚無經驗認識因而未能從法理上加以認定。對地方利益的合法範圍的界定，也不是一蹴而就的，遠未形成系統的、確定的規範，由於歷史形成的地域權力和地方政府的身份優勢沒有這些規範的約束，對其他地域和本地域處於身份劣勢的當事人利益的侵害就在所難免了—這是地方保護主義的基本病源之一。
地方保護主義
第二，職能定位的偏頗
地方保護主義的實質是在利益驅動下以權力干預經濟、干預司法、濫用公權謀取私利，這一實質提示了兩個方面的內容：第一，地方政府權力沒有有效的約束機制，應該剝離、廢止的某些權能仍然緊抱不放。第二，政府權能行使的方向發生偏差，為追逐地方利益、部門利益、小團體利益有時甚至是某些領導幹部的私利而利用行政權力的現象已為數不少，這是權力機制失衡的表現，從政府角度來講，就是對自身的職能定位發生偏差。在計劃經濟向市場經濟逐步轉變的過程中，國家首先減弱高度集權，剝離部分權能，給地方政府相對獨立、自由、寬鬆的自決權，並實際上承認地方政府作為一個相對獨立的利益主體。但是，國家集權退讓所形成的權力「真空」地方政府當仁不讓加以填補，而地方政府應當剝離和廢止的權力多數仍緊抱不放。這就形成一邊擁有特權，一邊擁有巨額財富的「畸形巨人」不平等地參與市場經濟「遊戲」（這就是「官商」形象），地方保護主義就是隨「官商」的產生而泛濫起來的。當市場經濟進一步走向成熟，市場「遊戲規則」漸見規模，迫使官、商分離之後，並未能從根本上解決問題，因為中央不可能再走集權的老路，國家財產的經營和國家權能的行使還需要地方政府的層層深入。地方政府藉以取利的權力槓桿沒有被拿掉，藉以生利的國家資本還掌握在其手中，這就迫使我們思考這樣的問題：地方政府職能應如何定位才適度？這一問題包含着若干需要明確定義的方面：第一，適度以什麼為標準？是以中央便於控制和管理為標準，還是以適應並推動市場經濟的發展為標準？第二，地方政府是市場的直接參與者，還是市場環境的培育者、監護者及其「遊戲規則」公平性的裁決者？第三，地方政府行為的價值取向以向上級負責為優還是向地方人民負責為優？第四，地方政府應當行使什麼權能以及如何依法行使這些權能？剝離和廢止什麼權能？
地方人民法院和地方人民檢察院的職能定位同樣存在類似問題。一方面他們是國家權力的直接代表，與地方政府是嚴格分離的；另一方面他們又主要服務於與自己相對的行政級別的地域範圍，人、財、物的控制權都在同級別的地方政府手中，當該兩種職能發生矛盾時，又以怎樣的原則去處理？人民法院、人民檢察院行使國家權力時應有無上權威，但當人、財、物都不能調集時這種權威又如何體現？
很顯然，就目前我們的權力機制來看，尚不能滿意回答上述問題。
首先，對地方政府職能定位的偏頗尚無系統、成熟的權力機制加以撥正。權力具有擴張性和侵蝕性，「沒有權力制約的權力是最大的惡」；舊的高度集權被打破後，填充而來的地方（部門）權力並沒有其它權力加以約束，導致權力濫用，地方保護主義盛行。其次，在權力機制的配置上，我們不可避免地把檢察權、審判權和國家行政管理權根據地域和行政級別層層分解下去，而沒有照顧到這兩項權力的高度獨立性和權威性。無意中把最強有力的法律監控手段弱化了。由於地方檢察權、審判權僅僅依靠的人、財、物權都隸屬地方政府部門，地方保護主義者不是主動去接受法律的監控，反而要求地方司法機關提供司法庇護，或鑽法律空子，或對法律作有利於地方利益的解釋，或捏造事實虛構證據隱瞞真相，大行地方保護主義之能事。
綜上所述，在體制上的兩個核心要素—利益和權力機制失衡而畸形運行的狀態下，騰留給了地方保護主義生存和膨脹的巨大空間。當無限制的權力和無界限的利益追逐相結合，即造成地方保護主義的泛濫成災。這就是地方保護主義的基本病源。
參考來源