国际民用航空组织

国际民用航空组织简称国际民航组织（法语:Organisation de l'Aviation Civile Internationale，缩写：OACI ; 英语：International Civil Aviation Organization，缩写：ICAO）是联合国属下专责管理和发展国际民用航空事务的机构，每3年举行一次大会。其职责包括：发展航空导航的规则和技术；预测和规划国际航空运输的发展以保证航空安全和有序发展。

国际民航组织还是国际范围内制定各种航空标准以及程序的机构，以保证各地民航运作的一致性。国际民航组织还制定航空事故调查规范，这些规范被所有国际民航组织的成员国之民航管理机构所遵守。民航组织总部设在加拿大蒙特利尔，是191个缔约国（截止2011年）在民航领域中开展合作的媒介。

2013年9月28日，中国在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第38届大会上再次当选为一类理事国^[1]。

成立背景

国际民航组织（International Civil Aviation Organization）前身为根据1919年《巴黎公约》成立的空中航行国际委员会（ICAO），成立于1947年，是联合国系统中负责处理国际民航事务的专门机构。由于第二次世界大战对航空器技术发展起到了巨大的推动作用，使得世界上已经形成了一个包括客货运输在内的航线网络，但随之也引起了一系列急需国际社会协商解决的政治上和技术上的问题。因此，在美国政府的邀请下，52个国家于1944年11月1日至12月7日参加了在芝加哥召开的国际会议，签订了《国际民用航空公约》（通称《芝加哥公约》），按照公约规定成立了临时国际民航组织（PICAO）。1947年4月4日，《芝加哥公约》正式生效，国际民航组织也因之正式成立，并于1947年5月6日召开了第一次大会。1947年5月13日，国际民航组织正式成为联合国的一个专门机构。1947年12月31日，“空中航行国际委员会”终止，并将其资产转移给“国际民用航空组织”^[2]。

中国是国际民航组织的创始国之一，旧中国政府于1944年签署了《国际民用航空公约》，并与1946年正式成为会员国。1971年11月19日国际民航组织第七十四届理事会第十六次会议通过决议，承认中华人民共和国政府为中国唯一合法代表。1974年我国承认《国际民用航空公约》并参加国际民航组织的活动。同年我国当选为二类理事国，至今已八次连选连任二类理事国。2004年在国际民航组织的第35届大会上，中国当选为一类理事国。蒙特利尔设有中国常驻国际民航组织理事会代表处

主要工作

国际民航组织的主要工作是：制订国际航空和安全标准，收集、审查、发布航空情报，也作为法庭解决成员国之间于国际民用航空有关的任何争端，防止不合理竞争造成经济浪费、增进飞行安全等。在成员国的合作下，该组织已逐步建立气象服务、交通管制、通讯、无线电信标台、组织搜索和营救等飞行安全所需设施模式。鉴于航空事业发展迅速，已呈空中污染状况并日渐严重，故本组织在防止空中污染、保障国际航系安全方面的任务将日趋繁重。

国际民航组织为贯彻其宗旨，制定和统一了一些国际民航技术标准和国际航行规则；协调世界各国国际航空运输的方针政策，推动多边航空协定的制定，简化联运手续，汇编各种民航业务统计，制定航路导航设施和机场设施服务收费原则；研究国际航空公法和影响国际民航私法中的问题；向发展中国家提供民航技术援助；组织联营公海上或主权未定地区的导航设施与服务；出版月刊《国际民航组织公报》及其他一些民航技术经济和法律文件。

组织结构

国际民航组织的最高权力机构是成员国大会，常设机构为理事会，常设执行机构为秘书处，下设航行、航空运输、技术援助、法律、行政服务5个局。截至1990年，国际民航组织共有162个成员国。

大会：最高权力机构，每三年举行一次。

大会的权力和职责为：每次会议上选举主席和其他职员；按照第九章的规定，选举参加理事例支的缔约；审查理事会程式面报告，对报告采取适当行为，并就理事会向大会提出的任何事面作出决定。决定大会本身的议事规则，并设置其认为必要的或适宜的各种附属委员会；按照规定，表决组织的各年度预算，并决定本组织的财务安排；审查本组织的支出费用，并批准本组织的账目；根据自己的决定，将其职权范围内的任何事面交给理事会、附属委员会或任何其他机构处理；赋予理事会为行使本组织职责所在地必需的或适宜的权力和职权，并随时撤销或变更所赋予的职权；审议有关变更或修正本公约条款的提案。处理在本组织职权范围内未经明确指定归理事会处理的任何事项。

大会的大量日常工作：是通过制定和修改《国际民航公约》的18个技术附件，以确定各国应采用的统一的民航技术业务标准，包括飞行程序、国际航路、空中交通管制、通信、气象、机务维修、适航、国际机场及设施等方面统一的国际标准；该组织还通过对各国航空运输政策和业务活动的调研（包括对各成员国航空协定进行登记汇集，统计运输业务数据，跟踪运力、运价市场变化等），并通过协调、简化机场联检手续等一系列活动，促进国际航空运输业务有效而经济地发展，力避不公平的竞争，管理在冰岛和丹麦设立的公海联营导航设施，充任联合国开发计划署向缔约国提供的民航技援项目的执行机构。大会由理事会在适当的时间和地点第三年到至少召开一次。在大会期间详尽审查民航组织在技术、经济、法律和技术援助领域中的全面工作，并向民航组织的其他部门提供未来工作的指导。民航组织在其1977年大会第二十二届会议上第一次表达了其对空间活动的兴趣，除其他事项外，大会决定，必须向所有从事有关的空间活动的组织表明国际民用航空的立场和要求；必须有民航组织的代表出席各种有关的会议。

理事会：向大会负责的常设机构，由33个理事国组成，每届大会选举产生。每年举行三次例会。理事会下设航空技术、航空运输、法律、联营导航设备、财务和制止非法干扰国际民航等六个委员会。

理事会的主要职责之一，是通过国际标准和建议的做法并作为附件将其纳入《国防民用航空公约》。新系统的国际标准和建议的做法通常首先由一些缔约国和国际组织提名的专家组拟定。技术小组的工作首先提交给空中导航委员会，后者是理事会的技术机构，由15名技术专家组成。

大会选举理事时，应给予下列国家以适当代表：一是在航空运输方面占主要地位的各国；二是未包括在其他项下的对提供国际民用航空设施作最大贡献的各国；三是未包括在其他项下的其当选取可保证世界各方要地理区域在理事例地驯均匀有代表的各国。理事会中一有出缺，应由大会尽速成补充；如此当选理事的缔约国，其任期应为其前任所在地未届满的任期。缔约国担任理事的代表不得同时参与国际航班的经营，或与此现航班有财务上的利害关系。

理事会主席：理事会应选举主席一人，任期三年，连续可以连任。理事会主席无表决权。理事会应从其理事中选举副主席一人或数人。副主席代理主席时，仍保留其表决权。主席不一定由理事会成员国代表中选出，但如有一名代表当选，即认为其理事席位出缺，应由其代表的国家另派代表。主席的职责是：召集理事会，航空运输委员会及航行委员会的会议；充任理事会的代表；以理事会的名义执行理事会委派给他的任务。理事会主席阿沙德·柯台特（******adKotaite，黎巴嫩人）博士，1976年就任，1998年11月再度连任，任期至2001年。

秘书处：处理日常工作，设航空技术、航空运输、法律、技术合作和行政服务五个局，以及对外关系办公室等。1994年10月1日，秘书处正式成立中文科。另外，该组织设西非和中非（达喀尔），南美（利马），北美、中美和加勒比（墨西哥城），中东（开罗），欧洲（巴黎），东非和南非（内罗毕），亚洲和太平洋（北京）七个地区办事处。该组织理事会于1997年3月5日选定巴西国际航行委员会主席、空军少将雷纳多·克劳蒂奥·哥斯塔·佩雷拉先生（RenatoClaudioCostaPereira，巴西人）自1997年8月1日任该组织秘书长^[3]。

法律地位

1、国际民航组织是国际法主体，这种主体资格是由成员国通过《芝加哥公约》而赋予的。《芝加哥公约》第47条规定：“本组织在缔约国领土内应享有为履行其职能所必需的法律能力。凡与有关国家的宪法和法律不相抵触时，都应承认其完全的法人资格。”同时，《芝加哥公约》还详尽规定了国际民航组织作为一个独立的实体在国际交往中所应享有的权利和承担的义务。应该说，它已经具备了一个国际法主体所必须具有的三个特征，即必须具有独立进行国际交往的能力；必须具有直接地享有国际法赋予的权利以及必须构成国际社会中地位平等的实体。

2、国际民航组织的权利能力和行为能力主要表现在：

协调国际民航关系。努力在国际民航的各领域协调各国的关系及做法，制订统一的标准，促进国际民航健康、有序地发展；

解决国际民航争议。多年来，国际民航组织充当协调人，在协调各国关系上发挥过不可替代的作用；

缔结国际条约。国际民航组织不仅参与国际条约的制订，还以条约缔约方的身份签订国际条约；

特权和豁免。国际民航组织各成员国代表和该组织的官员，在每个成员国领域内，享有为达到该组织的宗旨和履行职务所必须的特权和豁免。

参与国际航空法的制订。在国际民航组织的主持下，制订了很多涉及民航各方面活动的国际公约，从《芝加哥公约》及其附件的各项修正到制止非法干扰民用航空安全的非法行为，以及国际航空私法方面的一系列国际文件。

3、国际民航组织是政府间的国际组织，联合国的专门机构。

国际民航组织是各主权国家以自己本国政府的名义参加的官方国际组织，取得国际民航组织成员资格的法律主体是国家，代表这些国家的是其合法政府。对此，《芝加哥公约》第21章做出了明确规定，排队了任何其他非政治实体和团体成为国际民航组织成员的可能，也排队了出现两个以上的政府机构代表同一国家成为国际民航组织成员的可能。

4、国际民航组织是联合国的一个专门机构。

1946年，联合国与国际民航组织签订了一项关于它们之间关系的协议，并于1947年5月13日生效。据此，国际民航组织成为联合国的专门机构。该类专门机构指的是通过特别协定而同联合国建立法律关系的或根据联合国决定创设的对某一特定业务领域负有“广大国际责任”的政府间专门性国际组织。但它们并不是联合国的附属机构，而是在整个联合国体系中享有自主地位。协调一致，是这些专门机构与联合国相互关系的一项重要原则。联合国承认国际民航组织在其职权范围内的职能，国际民航组织承认联合国有权提出建议并协调其活动，同时定期向联合国提出工作报告，相互派代表出席彼此的会议，但无表决权。一个组织还可以根据需要参加另一组织的工作^[4]。

主要活动

国际民用航空组织的主要活动：

①统一国际民航技术标准和国际航行规则。至2013年11月15日，国际民航组织已制定了19个国际标准和建议措施文件作为《国际民用航空公约》的附件，即：一、人员执照；二、空中规则；三、航空气象；四、航图；五、计量单位；六、航空器运行；七、航空器国籍和登记标志；八、航空器的适航；九、简化手续；十、航空通信；十一、空中交通服务；十二、搜寻和援救；十三、航空器失事调查；十四、机场；十五、航空情报服务；十六、航空器噪声；十七、安全保卫；十八、危险品运输；十九、安全管理。此外，还制定了若干航行服务程序。

②协调世界各国国际航空运输的方针政策，推动多边航空协定的制定,简化联运手续,汇编各种民航业务统计，制定航路导航设施和机场设施服务收费的原则。此外，还编印了关于国际航空运输发展情况、运价、航空邮运、货运、联营、旅游等研究文献。

③研究与国际航空运输有关的国际航空公法和影响国际民航的私法中的问题。到1981年止已制定了包括关于航空客货赔偿、防止危及航空器安全的非法行为、对地（水）面上第三者造成损害的赔偿、承认航空器所有权等13项公约或议定书。

④利用联合国开发计划署的技术援助资金，向发展中国家提供民航技术援助。方式是派遣专家、顾问、教员，提供助学金和设备等。

⑤组织联营公海上或主权未定地区的导航设施与服务法规（Constitutional Affairs）

修订现行国际民航法规条款并制订新的法律文书

主要项目有：

1．敦促更多的国家加入关于不对民用航空器使用武力的《芝加哥公约》第3分条和在包用、租用和换用航空器时由该航空器登记国向使用国移交某些安全职责的第83分条（中国均已加入）。

2．敦促更多的国家加入《国际航班过境协定》（中国尚未加入）。

3．起草关于统一承运人赔偿责任制度的《新华沙公约》。

4、起草关于导航卫星服务的国际法律框架。

航行（Air Navigation)

制订并刷新关于航行的国际技术标准和建议措施是国际民航组织最主要的工作，《芝加哥公约》的18个附件有17个都是涉及航行技术的。战略工作计划要求这一工作跟上国际民用航空的发展速度，保持这些标准和建议措施的适用性。

规划各地区的国际航路网络、授权有关国家对国际航行提供助航设施和空中交通与气象服务、对各国在其本国领土之内的航行设施和服务提出建议，是国际民航组织“地区规划（Regional Air Navigation Planning）”的职责，由7个地区办事处负责运作。由于各国越来越追求自己在国际航行中的利益，冲突和纠纷日益增多（例如在南中国海空域），致使国际民航组织的统一航行规划难以得到完全实施。战略工作计划要求加强地区规划机制的有效性，更好地协调各国的不同要求。

安全监察（Safety Oversight Programme）

全球民航重大事故率平均为1.44架次/百万架次，随着航空运输量的增长，如果这一比率不降下来，事故的绝对次数也将上升到不可接受的程度。国际民航组织从九十年代初开始实施安全监察规划，主要内容为各国在志愿的基础上接受国际民航组织对其航空当局安全规章的完善程度以及航空公司的运行安全水平进行评估。这一规划将在第32届大会上发展成为强制性的“航空安全审计计划（Safety Audit Programme）”，要求所有的缔约国必须接受国际民航组织的安全评估。

安全问题不仅在航空器运行中存在，在航行领域的其它方面也存在，例如空中交通管制和机场运行等。为涵盖安全监察规划所未涉及的方面，国际民航组织还发起了“在航行域寻找安全缺陷（Programme for Identifying Safety Shortcomings in the Air Navigation Field）”计划。作为航空安全的理论研究，实施的项目有“人类因素（Human Factors）”和“防止有控飞行撞地（Prevention of Controlled Flight into Terrain）”。

制止非法干扰（Aviation Security）

制止非法干扰即中国通称的安全保卫或空防安全。这项工作的重点为敦促各缔约国按照附件17“安全保卫”规定的标准和建议措施，特别加强机场的安全保卫工作，同时大力开展国际民航组织的安全保卫培训规划。

实施新航行系统（ICAO CNS/ATM Systems）

新航行系统即“国际民航组织通信、导航、监视/空中交通管制系统”，是集计算机网络技术、卫星导航和通信技术以及高速数字数据通信技术为一体的革命性导航系统，将替换现行的陆基导航系统，大大提高航行效率。八十年代末期由国际民航组织提出概念，九十年代初完成全球规划，21世纪初已进入过渡实施阶段。这种新系统要达到全球普遍适用的程度，尚有许多非技术问题要解决。战略工作计划要求攻克的难题包括：卫星导航服务（GNSS）的法律框架、运行机构、全球、各地区和各国实施进度的协调与合作、融资与成本回收等。

航空运输服务管理制度（Air Transport Services Regulation）

国际民航组织在航空运输领域的重点工作为“简化手续（Facilitation）”，即“消除障碍以促进航空器及其旅客、机组、行李、货物和邮件自由地、畅通无阻地跨越国际边界”。18个附件中唯一不涉航行技术问题的就是对简化手续制订标准的建议措施的附件9——“简化手续”。

在航空运输管理制度方面，1944年的国际民航会议曾试图制订一个关于商业航空权的多边协定来取代大量的双边协定，但未获多数代表同意。因此，国家之间商业航空权的交换仍然由双边谈判来决定。国际民航组织在这方面的职责为，研究全球经济大环境变化对航空运输管理制度的影响，为各国提供分析报告和建议，为航空运输中的某些业务制订规范^[5]。

战略工作计划要求国际民航组织开展的工作有：修订计算机订座系统营运行为规范、研究服务贸易总协定对航空运输管理制度的影响。

统计（Statistics）

《芝加哥公约》第54条规定，理事会必须要求、收集、审议和公布统计资料，各成员国有义务报送这些资料。这不仅对指导国际民航组织的审议工作是必要的，而且对协助各国民航当局根据现实情况制订民航政策也是必不可少的。这些统计资料主要包括：承运人运输量、分航段运输量、飞行始发地和目的地、承运人财务、机队和人员、机场业务和财务、航路设施业务和财务、各国注册的航空器、安全、通用航空以及飞行员执照等。

国际民航组织的统计工作还包括经济预测和协助各国规划民航发展。

技术合作

20世纪九十年代以前，联合国发展规划署援助资金中5%用于发展中国家的民航项目，委托给国际民航组织技术合作局实施。此后，该署改变援助重点，基本不给民航项目拨款。鉴于不少发展中国家引进民航新技术主要依靠外来资金，国际民航组织强调必须继续维持其技术合作机制，资金的来源，一是靠发达国家捐款，二是靠受援助国自筹资金，委托给国际民航组织技术合作局实施。不少发达国家认为国际民航组织技术合作机制效率低，还要从项目资金中提取13%管理费，很少向其捐款，主要选择以双边的方式直接同受援国实施项目。

培训

国际民航组织向各国和各地区的民航训练学院提供援助，使其能向各国人员提供民航各专业领域的在职培训和国外训练。战略工作计划要求，今后培训方面的工作重点是加强课程的标准化和针对性。

空间技术合作

20世纪八十年代初期，国际民航组织理事会决定，有必要对国际民用航空多年来成功地使用的程序和技术进行彻底分析和重新评估。因此，理事会设立了未来空中导航系统特别委员会。这个特别委员会不久作出的一项最重要的结论是，卫星技术为解决常规地基系统的缺点造成的问题提供了可行的办法。该委员会的结论还认为，使用全球系统是满足国际民用航空未来的发展和需要的唯一途径，而卫星技术则是全球系统中的一个重要因素。

继未来空中导航系统特别委员会的工作（1983-1988年）之后，又成立了未来空中导航系统发展与转接规划的监测和协调特别委员会（未来空中导航系统特别委员会第二阶段）（1988-1993年），该委员会提出了一个为国际民用航空界广泛接受的系统概念。这个概念称为通信、导航和监视、空中交通管理（CNS/ATM）系统，如今已经变成现实。CAS/ATM系统基本上是全球性的，因此，这些系统在很大程度上取决于使用卫星进行通信和导航，为了对使用现有的和未来的卫星技术进行空中导航制订必要的规定，在民航组织内设立了下述小组：

1、航空流动通信小组。1991年成立，主要就静止卫星用于航空语音、数据通信制定国际标准和建议的办法。当前，这个小组正在审查低地轨道和中地轨道非地球静止卫星的问题，并将酌情制订适当的技术规定；

2、全球导航卫星系统小组，1993年成立，当前，正在就使用现有卫星导航系统（即全球定位系统和全球轨道导航卫星系统）和可能使用地基和卫星扩增系统制订技术规定。该小组还在研究可能采用未来的（较长期）导航卫星系统并讲制订必要的技术规定；

3、航空电信网络小组。1995年成立，任务是审查全球导航卫星系统长期法律框架的不同类型和形式，并根据某些基本原则制订法律框架，该小组已经编拟了全国导航卫星系统服务的权利和义务章程草案案文，将提交给大会下届会议通过。

宗旨目的

国际民航组织的宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术，促进国际航空运输的规划和发展。保证全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展；鼓励为和平用途的航空器的设计和操作技术；鼓励发展国际民用航空应用的航路、机场和航行设施；满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要；防止因不合理的竞争而造成经济上的浪费；保证缔约各国的权利充分受到尊重，每一缔约国均有经营国际空运企业的公平的机会；避免缔约各国之间的差别待遇；促进国际航行的飞行安全；普遍促进国际民用航空在各方面的发展。

以上九条共涉及国际航行和国际航空运输两个方面问题。前者为技术问题，主要是安全；后者为经济和法律问题，主要是公平合理，尊重主权。两者的共同目的是保证国际民航安全、正常、有效和有序地发展。

组织成员

成员资格

各国通过批准和加入《芝加哥公约》获得国际民航组织成员资格。《芝加哥公约》规定，公约自26个国家批准后生效。因此，最初批准公约的26个国家成为国际民航组织的创始成员国。创始成员国不具备任何特权，与随后加入的成员所享有的权利和承担的义务是完全相同的。公约生效后，即开放加入，但范围限于联合国成员国、与联合国成员国联合的国家或在第二次世界大战中的中立国。同时，公约也准许其他国家加入，但需得到联合国的许可并经大会五分之四的票数通过；如果该国在第二次世界大战中侵入或者攻击了别国，那么必须在得到受到侵入或者攻击的国家的同意后，由国际民航组织把申请书转交联合国全体大会，若大会在接到第一次申请后的第一次会议上没有提出拒绝这一申请的建议，国际民航组织才可以按照公约规定批准该申请国加入国际民航组织。

中止或暂停表决权

根据《芝加哥公约》的规定，任何成员国在合理的期限内，不能履行其财政上的义务或者违反了该公约关于争端和违约规定时，将被中止或暂停其在大会和理事会的表决权。如果联合国大会建议拒绝一国政府参加联合国建立或与联合国发生关系的国际机构，则该国即自动丧失国际民航组织成员国的资格。但经该国申请，由理事会多数通过，并得到联合国大会批准后，可重新恢复其成员资格。

退出公约

任何缔约国都可以在声明退出《芝加哥公约》的通知书送达之日起一年之后退出公约，同时退出国际民航组织。如果有关公约的修正案决议中规定，任何国家在该修正案生效后的规定时期内未予批准，即丧失其国际民航组织成员的资格。对于没有履行这一义务的缔约国而言，就被剥夺了成员资格。

成员国名单

名单截止2004年6月，国际民航组织共有188个成员国。

与中国关系

友好关系

中国是国际民航组织的创始成员国之一，中国派代表出席了1944年的芝加哥会议签署了《国际民用航空公约》。1947年该组织正式成立时，中国即成为国际民航组织成员国。1974年2月15日，中国政府决定恢复参加国际民航组织的活动。自1974年起，中国连选连任该组织理事会理事国。中国代表还担任理事会下设的航空技术委员会、航空运输委员会、人事委员会和制止非法干扰民航安全委员会的成员。中国在该组织总部所在地蒙特利尔设有常驻代表处。自1980年以来，中国与国际民航组织合作，承办了4个技援项目，联合国开发计划署投入约400万美元，国际民航组织提供技术服务，包括选派专家、安排培训、采购设备等。4个项目是：1．北京首都机场现代化项目；2．加强并使航空气象服务现代化及培训气象人员项目；3．加强并使民航培训设施现代化项目；4．非雷达航管培训项目。

中国连任理事国

2013年9月28日，中国在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第38届大会上再次当选为一类理事国。这是自2004年以来，中国第四次连任一类理事国。当天参加投票选举的国家有173个，除中国外，德国、日本、意大利、澳大利亚、俄罗斯、巴西、美国、英国、法国、加拿大也同时继续当选一类理事国^[6]。

中国自1974年恢复参加国际民航组织活动以来，连续10次当选为国际民航组织二类理事国，并于2004年竞选成为一类理事国。

继续连任

2016年10月1日，中国民航局确认,在加拿大蒙特利尔举行的国际民航组织第39届大会上,我国再次当选一类理事国,这是自2004年以来中国第五次连任一类理事国｡除中国外,德国､日本､意大利､澳大利亚､俄罗斯､巴西､美国､英国､法国､加拿大也同时继续当选一类理事国｡

国际民航组织理事会是国际民航组织的日常决策机构,共有36个理事国组成｡其中,一类理事国有11个,由在航空运输方面占主要地位的国家组成;二类理事国有12个,由对提供国际民用航空的空中航行设施作最大贡献的国家组成;三类理事国有13个,由代表世界各主要地理区域的国家组成｡

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