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英國議會
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英國議會（THE PARLIAMENT OF UNITED KINGDOM）又稱威斯敏斯特議會，是英國的最高立法機關，是英國政治的中心舞台。政府從議會中產生，並對其負責。國會為兩院制，英國議會由上院 （HOUSE OF LORDS）（貴族院）、下院（平民院）（HOUSE OF COMMONS）和國王共同組成，行使國家的最高立法權。英國議會創建於13世紀，迄今已有700多年的歷史，被稱為「議會之母」。 自有議會以來，通常在倫敦的一座古老的建築——威斯敏斯特宮（議會大廈）舉行會議。每年開會兩次，第一會期從3月末開始，到8月初結束，第二會期從10月底開始，到12月聖誕節前結束。為限制英國王權，1689年英國議會通過了《權利法案》。對國王在經濟、政治、宗教等事務中的權利進行了嚴格的限定，確定議會擁有最高權力的基本原則，並對公民應有的權利做了明確規定。一個新的資產階級君主立憲制政權在英國建立起來。2019年8月28日，英國女王正式通過首相鮑里斯·約翰遜的請求，議會休會將從9月第二周開啟，直至10月14日。

組織結構

概況

早在13世紀時，勢力強大的貴族為了維護自己的特權，限制王權，迫使國王成立了議會，參加者還有貴族、教士、騎士和市民的代表。議會有決定徵稅、頒布法律等權利。

1258年，英格蘭國王亨利三世的妹夫西蒙·德·孟福爾男爵武裝闖宮，迫使亨利同意召開會議簽訂限制王權的「牛津條例」。根據牛津條例，國家權力由貴族操控的十五人委員會掌握。為此引進了新名稱——Parliament，此詞出自法語，意為「商議」，後在英語中，表示議會。

1265年，召開了第一次議會，這標誌着英國議會的產生。

14世紀上半葉，議會分為上、下兩院，上院又稱貴族院，下院又稱平民院。

上院

上院的議員不是選舉產生的，由王室後裔、世襲貴族、法律貴族、家權貴族、終身貴族、蘇格蘭貴族、愛爾蘭貴族、離任首相、主教（靈職人員）組成，現有781人 [5] ，無任期限制。由於女王可以臨時增封爵位，而議員死亡無需增補，所以貴族院議員人數不定。

1986年貴族院共有1196名議員，其中有64名女議員，有349名終身貴族，其餘全部是世襲貴族。貴族多數是保守黨人，而且老人占多數，貴族院平均年齡為63歲，80歲以上的有95人。這些貴族不拿薪金，但上一天班可拿一定的車馬費。所以恩格斯諷刺地稱上院為「退休政界人物的養老院」。

上院議長不是選舉產生，他由貴族院中大法官兼任。開會時議長擔任主席。上院開會時間與下院相同。開會法定人數僅3人，通過法案的人數為30人，經常出席會議的人只有100多人。只有當議案的內容涉及到議員切實利益時參加的人才多些。

第二次世界大戰結束後工黨執政，在推行福利和社會改革政策時，又經常遭到上院用二年延擱否決權加以阻撓，於是1949年4月議會通過「議會法」，規定「公共法案若經平民院連續二個會議通過，雖經貴族院的否決，也可成為法律」，所以貴族院的延擱否決權從以前兩年減為一年，上院權力被進一步削弱了。

對於這個「養老院」的存廢問題，自19世紀以來一直成為英國政治生活中爭論的問題，爭論的中心是廢除還是改造？保守黨始終主張改造而不廢除。工黨對這一問題先後主張不一致。

1958年保守黨執政後制定了終身貴族法，其中規定首相可以把公共事務、文藝、科學、企業家、軍人、工會官僚等各階層中取得優異成績的人提請英王封為終身貴族，取得男爵的封號，進入上院。資產階級希望在保留上院的基礎上，通過擴大貴族範圍、增加貴族種類的辦法，在貴族院身上塗上幾筆民主的色彩，以緩和群眾反對情緒。

當然，英國人民的保守的愛惜國家傳統的性格也是上院得以存在的社會基礎。

下院

諸多社會階層和利益集團認識到議會尤其是議會下院在國家政治生活中的重要地位，他們進入議會下院的期望日益熱切。因此，議會下院逐步成為英國社會精英的主要活動場所，在一定程度上，議會下院是英國政治和社會生活的集中體現。英國劃分650選區，每個選區選出一名代表（MP），下院共650個席位。

下院機構有兩類：一類為委員會，另一類是管理機構。

下院中設議長、副議長。在新的議會召集之初，就要選舉議長，議長由議會中多數黨提名徵得反對黨同意後選出。為表示議長的公正，議員當選議長後就要退出原屬政黨。在英國形成了一個習慣，即他在議會中抱超然態度，在兩黨中不能袒護一方壓另一方。議長主持會議進程、解釋議事日程時按照一套機械的原則，所以議長是一個有尊嚴而無實權的職位。副議長協助議長進行工作。下院還下設全院委員會、遴選委員會、常設委員會、特別委員會和聯合委員會。此外，議會中還設辦公廳、秘書處、圖書館等部門。

選舉

議員產生和任期

下院是民主的代議機關，議員是選舉產生的。

英國下院議員通過普選、平等、直接、秘密的方式進行選舉。這是英國勞動人民經過100多年鬥爭的結果。從1832年選舉改革開始以後，先後通過了1867年、1884年、1918年3個人民代表法，最終取消了選舉財產資格的限制。選民開始不以財產所有人的資格而以國家公民的資格參加選舉。

1872年取消舉手投票採用秘密投票方式。

1918年30歲以上的婦女獲得了選舉權。

1928年21歲以上的婦女獲得了選舉權。

1948年才取消了給予大學12個席位，實行了一人投一票的平等選舉制。

1969年通過的人民代表製法規定選舉權的年齡由21歲降為18歲。

在英國凡年滿18歲沒有被法律取消投票資格的英國公民都有選舉權。但居住期限的資格仍保留，選民必須在某一選區中居住3－4個月以上才能在該選區選民冊上登記。凡年滿21歲的公民都有被選舉權。在選區獲得2名選民推薦和8名選民聯署同意都可成為議員的候選人，但貴族、主教、法官、高級文官、現役軍人、宣布破產者、重罪犯人、受權辦理選舉事務的負責人等沒有被選舉權。

下院議員選舉採用小選舉區相對多數選舉制。即每一選區產生一名議員，議員候選人只要取得相對多數就能當選。2010年，全國總共659個選區，選出650名議員。議席的分配蘇格蘭不少於71席，威爾士不少於35席，北愛爾蘭不少於12席，其他就屬於英格蘭的席位。

英國的競選費用很高，1983年英國各大黨的競選費用：保守黨因為得到大企業主的支持，花費了1500萬英鎊，工黨為250萬英鎊，社會民主黨自由黨聯盟為100萬英鎊。

英國下議院議員的成員比較複雜，特別在工黨獲得大選勝利以來議員中議員有大地主、董事長、銀行界、工商企業界、律師、教員、新聞記者、農民、工人、工會職員等，在各方面的人都有代表，議員每年要開會8個月左右，長時間的出席會議他們是職業議會人。平民院法定任期為5年。但首相有權選擇合適時機，請求英王下令解散議會，提前大選，或者執政黨的重大決策、提案受下院多數議員的否決而被解散議會，徵求民意，提前大選，因而下院實際任期比5年短。平均任期不到4年。1987年英國議會大選時比規定日期提前11個月零28天。

此外在特殊情況下，主要在戰爭時期，議會任期可以延長，第一次世界大戰期間平民院任期自1910年到1918年才改選。第二次世界大戰期間平民院任期自1935年到1945年才改選，任期為10年。

英國議會選舉的實質

英國在1949年制定了人民代表法，1969年又對該法進行了某些修改。例如，將選民的年齡由21歲降低到18歲。下院議員的選舉主要根據該法進行。在英國，有幾類人不享有選舉權。第一是貴族，但1963年的選舉法規定：凡放棄貴族身份者即有權選舉議員，1999年又規定被排除出上議院的世襲貴族可以在大選中投票或參選，這是歷史上的首次。第二是服刑中的罪犯。第三是接受精神醫院治療中的住院患者。第四是選舉中犯有腐敗行為者，5年內不得選舉議員。第五是選舉前未登記為選民者。另外，很多人認為王室成員不准投票，但是事實並非如此。英國女王可以投票，其他王室成員也可以投票，但是他們一般不會投票，因為這樣做會被視為有悖於君主立憲制度。

人民代表法對候選人的資格條件作了兩種規定：基本資格條件是凡年滿21歲以上的英國男女公民，有選區的兩名選民提名和8名選民同意，便可登記為該區的下院議員候選人；職業資格條件是上院議員、英格蘭教會、蘇格蘭教會、愛爾蘭教會的牧師和羅馬天主教的神父、法官、文官、正規武裝部隊的警察部隊的成員以及在企業中擔任由政府指定的董事等，均不得成為候選人。但擔任有報酬的國家職務者辭去原來職務和貴族放棄爵位後，仍享有被選舉權。這一規定是發生了托尼·本事件以後所做出的修改。

1960年，工黨候選人托尼·本世襲了上議院議員職位，又參與了下議院議員選舉並勝出，所以當局下令舉行補選，但這位本先生依然在下議院議員補選中「獲勝」。為此，英國選舉法庭做出裁決，由補選中排名第二位的保守黨候選人擔任議員職務。這個案例的出現令英國在1963年修改有關法案，允許擁有世襲頭銜的上議院議員放棄其頭銜，以便能在英國下議院擔任議員。

英國議會下院選舉從1918年開始實行選舉保證金制度。按規定，議員候選人必須交納150英鎊保證金（按今天的折算大約相當於4500英鎊），如果該候選人在選舉中所得選票不足選區全部選票的1/8，則保證金收歸國家所有。

1985年，保證金數額標準修改為500萬英鎊，如果候選人在選舉後獲得5%的基本選票，這筆錢就退還給候選人。

英國議會下院選舉實行秘密投票、一人一票的原則。1872年頒布的秘密投票法，其目的是要消除選舉中的賄賂和高壓手段，改進選民登記的機構，進一步簡化、擴大公民權。秘密投票法阻止了選舉中的腐敗行為，使選舉制向合理化的方向邁出了決定性的一步。

現行的計票制度：英國基本實行小選區制。如1992年的大選將全國分成642個選區，選舉產生651個下院議員。全國劃分為650個選區，每逢議會大選時，英國工黨、保守黨以及自由民主黨三個主要政黨便在650個選區逐個爭奪每一個議席。與小選區制相匹配，英國實行的是相對多數代表制的計票制度。即在選舉中，某個候選人雖未得到過半數票，但只要比其他候選人得票都多，哪怕只多得一票，就能獲得議席，而得票第二的政黨沒有任何議席。雖然說像綠黨一樣的較小的政黨在全國的得票總數可以數以萬計，但是卻不足以贏得某一特定選區的議席。因此，這種計票制度不能如實地從議席中反映出政黨鬥爭的力量對比，對於小黨尤其不利。

儘管英國議會選舉實行的相對多數代表制在不少人眼裡看起來不公平，但是，這種選舉制度卻在英國始終實施並有一批堅定的支持者。不可否認，相對多數代表制具有一些重要的優點，比如說簡單易行，能相對節省普選的時間和費用；議員和選區之間有着直接的聯繫，議員更能在議院中代表其選區的利益發出聲音；可以讓一個政黨贏得絕對多數的席位，成為執政黨，而不需要與其他政黨組織聯合政府，首相、政府和議會之間會有更好的合作關係，更能有效地工作，因此更能保持政局的穩定，有利於政府高效工作。從這個意義上說，英國的相對多數選舉制度注重的是穩定性和延續性。

海曼女男爵當選上院議長具有很大的歷史意義，因為這意味着擁有1400年歷史的大法官一職的終結。在英國歷史上，大法官曾是英倫三島上僅次於國王的職務。這個職位的起源可以追溯到公元605年，它最初是王室的書記員，後來一度集立法、司法、行政三種權力於一身。在英國歷史上，擔任大法官這一職位的名人很多，其中既有賢人聖徒，也不乏奸詐之徒。但到了現代，大法官一職的重要性越來越弱，只是在上議院和樞密院司法委員會開會時擔任主持人的工作，不過在名義上，大法官仍是最高法院的院長、上議院的議長，另外還兼任內閣的法務大臣（因而也是執政黨的要員，須與政府共同進退）。 布萊爾上台之後，一直致力於憲政改革，大法官一職成為改革的主要目標。隨着海曼女男爵的當選，大法官這一存在了1401年的職位「壽終正寢」了。

從宏觀視野看，這次上議院議長產生方式的具有歷史意義的變革，不過是英國議會從「議會主權」到「行政集權」變遷規律的一個佐證而已。這種變遷，從長遠來看，對於實現英國國家機構權力行使的制約和平衡是有利的。

組織職能

上院職權

上院的立法職權主要是：提出法案；在立法程序中可以拖延法案生效；審判彈劾案；行使國家最高司法權。上院是英國本土各級法院的最高上訴法院，有權審理除蘇格蘭刑事案件以外的所有民、刑事案件。1870年自由黨執政時，以上院不是司法人才為由，打算取消上院的司法權，後來雙方妥協，保留了上院的司法權，而以加封法律貴族的方法來彌補缺乏法律知識的缺陷。

上院的權力雖一再被削弱，但它在英國政治生活中仍然不能忽視，這是因為：

第一，它還保留財政法的討論權。由於貴族院有不少人擔任過國家的重要職務，富有經驗，他們對財政法案的意見仍然產生重大影響。

第二，它還保留對法案的一年延擱否決權，這對平民院的法案仍起阻礙作用，特別是對帶有時間性的議案拖延一年，就可使它實質性失效。

第三，對下院通過的法案經上院審查後可以糾正法案中存在的缺點和流弊，使法案更加完備，更有利於資產階級統治的需要。

第四，它曾經掌握着英國的最高司法權，根據《2005年憲制改革法案》，其最高司法權已移交2009年設立的英國最高法院。

下院職權

平民院的職權主要是立法、財政和監督政府這三種權力。

立法權是指有制定、修改和廢除法律之權。下院的立法職權主要是：提出重要法案；先行討論、通過法案；提出質詢；財政法案只能由下院提出和通過。國王被看成是「一切權力的源泉」、「國家的化身」，在政治生活中處於「臨朝而不理政」、「統而不治」的地位，具有國家的象徵意義。在立法職權方面，國王批准並頒布法律；制定文官管理法規；頒布樞密院令和特許狀；召集、中止議會會議；解散議會；任免重要官員。 英國議會的立法程序可分為三個階段：1提案；2討論決議；3送請國家元首批准公布。

第一階段是議案提出。全國議案分為公議案和私議案兩種。公議案是指涉及全國性並與政府有關的議案。它絕大多數由內閣提出，議員個人也可以提，但他們提的議案必須經議會特別委員會挑選後才能列入議程。

私議案是指涉及到地方法人、地方當局、某些集體或個人利益的議案，它由地方法團的代理人向下院私議案辦公室提出。私議案並不都在下院討論，大約有一半在上院討論。

第二階段是討論決定。英國議會對立法案的討論決定的程序是要經過三讀，一讀是宣讀議案名稱，說明目的，確定二讀的日期，將議案分發給議員；二讀對議案逐條朗讀，進行原則的討論、表決，如通過便交給專門委員會審查，審查不能通過，法案就認為已被否決。委員會對議案作逐條詳細討論，進行修改後向院會作報告；第三讀對議案進行表決，這時只討論整個法案可否成立，不許逐條討論，除文句外，不得修改內容。三讀通過後交另一院通過，另一院也以三讀程序加以審議。

第三階段是把兩院通過的法案，呈請英王批准，並在"政府公報"上公布後生效。

財政權是議會的主要權力之一。人們把這種權力稱為「管理國庫的權力」或「掌握錢包的權力」。財政法案主要包括國家預算中的支出、收入、徵稅、動用國家基金、發行公債等，這種權力屬於下院專有，財政法案只能向下院提出和通過。上院只有討論和提出建議之權。財政法案都由內閣提出，由於財政法案討論的時間有限，加上財政法案的否決會引起內閣的辭職和重新大選，所以多數情況下下院往往按內閣提出的數字通過，最多提一些批評和質問。

監督政府權是議會內閣制之下議會的重要權力，內閣要向議會負責，受議會的監督。議會監督政府的方式主要是對政府的質詢、對政府政策的辯論、批准條約、議會對政府投不信任票等方式。

對政府的質詢是指議員可以對政府各大臣職權範圍內的事提出質詢，要求答覆。口頭質詢，議員每人每天最多提3個，書面質詢不限。議員的質詢和回答轉瞬就通過新聞媒介公之於眾，從而對政府造成壓力。

對政府政策的辯論時，在答覆國王的議會開幕詞和討論國家預算時都要進行辯論。除此以外，則要得到政府的同意。質詢不能直接轉為辯論，如果這一問題需要辯論，需提出休會動議，要有40位議員同意或者有10位議員同意經議會表決贊成後，議會才能休會，休會後第二天用3小時進行辯論。據說，英國議會開會，怕議員們吵起來，特地備茶，以改善氣氛。這大概是中國茶道中庸、平和、包容精神的延伸。

議會對政府提出不信任案是資產階級認為內閣接受議會監督的有效手段。根據責任內閣制的原則，內閣必須得到議會多數的支持和信任，如果議會否決政府提出的重要議案、財政法案或對內閣通過不信任案，內閣應該辭職或提請英王解散下院，提前大選。如果大選後，原執政黨仍占多數議席，內閣可以繼續執政，否則內閣必須辭職。在兩黨制的英國這種情況並不多，除非發生了執政黨內部的分裂或者執政黨只掌握微弱的多數而反對黨和小黨聯合起來才能發生這種情況。

職責範圍

英國議會居於優越於其他機關的「至上」地位，曾經擁有幾乎是無限的立法權。對於議會的職能，有不同的概括。1978年設立的程序特別委員會將其概括為四項：立法、審查政府工作、控制財政、平反冤屈。議會1992年編印的「議會與政府」認為，英國議會承擔着七項工作：制定法律，檢察政府工作，控制財政，保護個人，審議歐共體建議，辯論時事，審理上訴。英國官方年度報告《英國2000》將議會職能概括為四項：通過法律；以就徵稅作出表決的方式為政府的工作提供運作手段；審查政府的政策和行政管理，包括財政支出；辯論日常的重要問題。從權力運作的角度看，英國議會的主要職能是立法、監控財政、監督政府。此外，在外交、司法等方面也發揮着一定的作用。

立法

所謂議會的至尊地位就是指議會的立法權。從理論上講，議會有權制定和廢除憲法以下的任何一項法律；此外，英國法律不承認任何人和單位有權推翻或廢棄議會所通過的法律。從這個意義上說，議會是英國「權力的基礎」，英國中央的一切憲政權力皆由選民賦予了議會，然後議會再將行政權授予政府，將司法權授予法院，而自己直接行使立法權。議會集三權於一身，高於政府和法院。它通過掌握立法權來體現自己的地位，同時也是藉助於立法來實現對政府和法院的約束。不過實踐中，政府是議會立法工作的組織者和領導者，議會在立法過程中沒有主動權，以至於由學者指出：現代英國議會的立法工作不過是對政府提出議案予以「審議、批評、批准」。

英國的立法過程大體有三個環節：準備並提出議案；審議並通過議案；批准議案使之成為法律。議會審議的議案分三種：公議案、私議案和混合議案。公議案可以提交給兩院中的任何一個，私議案通常由經授權的當事人的代理人提出，混合議案由一個特別委員會處理。所有這些議案在經過了議會兩院的各個階段後，即呈送國王批准，由國王頒發特許證書，再交由議長在兩院宣布。

（一）政府議案 絕大多數公議案都是政府議案。政府議案在議會審議時有優先地位。由於執政黨通常在下院中占有多數議席，所以政府議案一般能夠通過。這時，議會所起的作用實際上並不是「立法」而是將政府法案宣布為合法。但是，沒有下院的同意，任何議案都不能成為法律。

內閣對法案起草工作實行統一控制。起草工作由專門的法案起草室完成，起草室設在財政部內。政府立法計劃內的重要議案，由國王在11月份議會開幕式的講話中公布，隨後送到兩院中的任何一個審議，通常情況下是限送到下院。正常情況下，政府議案要經兩院通過；但主要是涉及財政事務的議案永恆由下院審議通過。議會法還規定，在特定環境下，下院可不經過上院而通過議案。兩院通過法案的過程相似。

（二）普通議員議案 普通議員議案占英國議會下院每年審議議案的10%。而且這種議案的通過率也比較低，但仍有其重要價值。這種議案起到了對政府議案拾遺補缺的作用。此外還體現了民主憲政精神，起到了調節政府與議會之間憲政關係的作用。普通議員議案在下院審議時受到一定程度的歧視，它們職能在議會開會時間的每星期五（抽籤決定）被討論。普通議員議案也可以利用「10分鐘規則」和「普通提交法」提出。在審議普通議員議案的過程中，提案者不能指望黨紀保甲，只能依靠議員個人努力來說服全院接受。

（三）私議案 私議案由議會外的個人、團體、地方政府提出，通常是由地方政府提出。具體操作是由提出私議案的代理人來進行，代理人要將議案提交下院私議案辦公室。私議案大部分轉給上院處理，其審議程序與公議案相近，只不過多數工作由委員會完成。

（四）混合法案 混合法案嚴格來說是公議案，只不過其中某些條款影響了私人的權利，包含着一些私議案的性質。一項議案是否屬於混合議案，由下院私議案辦公室裁決或由議長裁決。混合議案一般提交給一個特別委員會處理，其程序與審議私議案大同小異。

（五）委託立法 這種制度就是，議會通過的法案只規定一般的原則，而授權給內閣大臣或得放行政部門去規定細則而成為法令。實行這種制度主要是為了減少議會的壓力，也適應了內閣權力不斷擴大的進程。議會通常將權力委託給那些直接向議會負責的部門，且保留確認或宣布委託立法無效的機會。兩院設立一個聯合委員會來報告制定中的法令的進度情況。為了節省全院大會的時間，下院利用常務委員會來辯論法令的價值，評判決定實際上是在全院委員會上作出。在上院，對法令的辯論是在全院大會上進行的。上院授權給一個審查委員會來考察被授權的機構是否正確行使了權力。

監控財政

英國議會的歷史與爭奪控制財政權分不開。議會就是通過掌握財政來控制政府的政策和工作的。1911年的議會法頒布後，議會對政府財政的監控權完全轉移到了下院，上院無權通過和否決財政議案，只能對下院的決定表示同意。

不過議會對財政大權的控制只是理論上的。議會對政府財政控制的效果令議員們失望，反倒是政府真正控制了財政大權。任何財政議案必須由政府提出，下院方可受理。將財政提議權授予政府是與英國憲政制度的特點密切相關。責任內閣制要求內閣擁有決策權，而財政決策是各種國事決策中最首要的決策，這就決定了必須由政府掌握財政決策權，而議會應該維護政府作出的財政決策。

但是，這並不等於議會在財政問題上無所作為。議會仍可以對政府的財政事務進行監控，主要體現在：第一，任何財政提案必須首先向議會下院提出，由下院審議、表決；第二，任何財政議案必須轉化為立法，才具有法律效力。議會監控財政的機構分兩個層次，即全院大會和委員會。全院大會監控手段有三：辯論、質詢和立法。委員會的監控主要側重於跟蹤相應的政府部門的工作和政策，並通過聯絡委員會向全院大會報告所獲得的情況。在委員會中，起作用最大的是國家帳目委員會。議會監控財政的渠道主要有兩條：一是監控財政收入，而是監控財政支出。

（一）監控財政收入英國政府的財政收入的主要來源是稅收，此外還有發行公債，這些活動必須取得議會的批准。英國憲政理論認為：在決定向人民徵收什麼和多少稅款的問題上，只有經過選舉產生的下院享有發言權。議會監控徵稅的主要環節有：聽取財政大臣的預算演說，接受徵稅動議，進行預算辯論，表決籌款決議，審議財政議案，上院審議和國王批准。一項財政法案從上年11月份提出到次年5月初國王簽准，要經歷六個月的時間。從接受動議到審議通過，要經過下院的幾道關口。

（二）監控財政支出政府提出財政預算時就已經有了支出的內容，而且是根據支出的概算而定出的收入項目，即籌款方法。政府在獲得議會授權籌款後，並不能隨意使用這些款項。全部政府歲入款項都必須存入在英格蘭銀行開設的國家帳戶，即同意的國家基金，政府全部歲出從這個基金中撥付。如果撥付，政府還須徵得議會得授權。議會主要通過以下幾條途徑來監控政府財政支出。

1.年度授權制。政府每年得大多數開支項目都是年度開支項目，都需要獲得議會得年度授權。財政年度結束時政府要想在新得財年繼續這些開支項目，必須重新申請議會授權。

2.專項撥款制。每項撥款都是專項撥款，專款專用。

3.撥款審議制。在政府向下院提出年度開支概算和經費申請後，下院全院大會要對概算進行審議，然後進行表決，最後形成若干法案，授權英格蘭銀行向政府支付款項。

4.餘款退還制。政府每一財年的經費如果出現富餘，必須退還統一的國家基金。

5.開支審計制。議會通過撥款法案後，還要對政府開支進行審計。

監督政府

雖然，「從更實際的意義上說，政府控制着下院」，但議會畢竟是法定的最高權力機關，它有權監督政府。英國議會對政府的監督體系可分為如下三個層次：

（一）下院整體的監督下院作為一個整體，是監督體系的最主要的組成部分。除了控制立法和財政外，議會作為整體所掌握的監督渠道主要有兩方面：

一方面，迫使政府辭職。迫使政府辭職是下院掌握着的控制政府的最後手段。如果下院通過了對政府的不信任案，政府就必須立即辭職。政府也可以提請國王解散議會，舉行新的大選，但新的議會產生後，要根據選舉結果產生新的政府，是加上還是要換政府，除非原執政黨又取得了多數席位，首相可以保持原班人馬。議院迫使政府辭職的主要手段是提出不信任動議並將之通過。不信任動議通常由第一反對黨提出。不信任動議有直接的和間接的。直接的不信任動議直截了當、明白無誤地表達出對政府的不信任。間接的不信任動議是先就某個具體事項、政策對政府提出譴責動議，或者對政府的某項法案提出修正案，然後表明對政府的不信任，要求政府辭職。

另一方面，議會的查弊制度。1967年英國議會通過了建立議會查弊制度的立法，設立了議會查弊官（Parliamentary Ombudsman），或稱作議會行政專員（Parliamentary Commissioner for Administration），專門負責調查政府的弊政。查弊官由首相推薦，女王任命，獨立於政府，直接向議會負責，從下院領取薪水，並向下院的一個小型特別委員會報告工作。其管轄範圍涉及中央各部、辦事機構和大量非政府公共團體，主要指責是調查公眾直接或經議員提交的投訴。所謂查弊不是指決策上的事務，而是政府行政過程中出現的程序中的過錯，如政府官員的不稱職、無端、官僚作風等。不過議會特別委員會傾向於鼓勵查弊官對弊政作出較寬泛的解釋。查弊官由廣泛取證權。他對政府的監督作用是值得肯定的：通過大量查工作實際對政府的工作起到了及時糾偏甚至是指導性的作用。

（二）反對黨的監督英國議會的監督功能在很大程度上是靠反對黨實現的。反對黨議員的主要工作任務和職責就是挑政府的毛病。英國議會的遊戲規則也為反對黨發揮監督作用提供了動力。只有政府下台，反對黨才有機會上台，政黨的綱領政策才有貫徹的機會，黨內精英們也才有機會去政府任職。議會提出的對政府不信任案，實際上是通過反對黨實現的；與查弊官相聯繫的特別委員會由反對黨任主席。反對黨着眼於爭取自己上台執政，為此，尋找政府施政中的漏洞和失誤，並以議會辯論和質詢等方式進行抨擊。

（三）議員個人的監督議員在議會中有一定獨立性，除了作為本黨議會黨團的一個成員外，同時還是一個選取在議會中的代表。議會對政府的監督功能，在相當程度上也是通過議員個人發揮出來的。議員個人的監督作用體現在兩個方面：一是在議會整體及政黨議會黨團履行監督職能時發揮一個分子的作用；二是發揮作為選區的個體獨立作用。就後一方面來講，議員除了在審議立法、財政等活動中參與辯論、質詢外，議會兩院還為后座議員審查政府的政策提供了很多法定的機會。就下院來講，這些機會主要有質詢制度和延期辯論。

歷史沿革

概況

到21世紀，英國議會已經有一千五百多年的歷史。在這段歷史當中，議會經歷了巨大的變遷，從作為「等級會議」的議會到「議會至上」時代的議會，再到「行政集權」時代的議會，處於不同歷史時期的議會具有不同的內涵，議會職能與權力的變遷直接影響到英國整套的政治制度和其他制度的變遷形式，因此，研究英國的議會制度對於深刻理解英國的整個政治系統的結構與變遷有着重要的意義。

等級會議

英國議會的前身可以追溯到公元5世紀到7世紀的盎格魯．撒克遜時期。

5世紀中葉，盎格魯人、撒克遜人和朱特人侵入不列顛。他們趁着羅馬人撤離英國後出現的權力真空，陸續的征服了英國，並建立起大小七個王國。英國史學家將6世紀末至870年稱為「七國時代」。在這些王國中，由國王和貴族代表共同組成「賢人會議」。賢人會議的主要職能是輔助國王處理國家大事和根據世襲的原則來確定王國的繼承人。

發展到諾曼王朝時，威廉一世創造了與「賢人會議」相似的機構稱為「大會議」。它由僧俗兩屆的大封建主和國王的直接附庸所組成，並且每三年開一次會來決定國家重要大事。由於大會議機構龐雜並且經常無法召開，於是在大會議下建構了一個小會議。小會議是大會議的核心機構，它由王室事務總管、保安長官等高級宮廷大臣組成，並且集立法、行政、司法於一身。也稱「御前會議」。它被看作為英國議會的前身。

1215年，為了反抗國王的過分的稅收，貴族們發動起義，迫使國王簽訂了英國史上有名的《大憲章》。其主要目的是明確國王貴族的封建權利和防止國王侵犯這些權利。但是亨利三世即位後拒絕了《大憲章》，於是貴族們又開始起來與國王鬥爭。1258年在牛津召開了一次稱為「國會」的議會，它首次提出了政府主要大臣要對委員會而非國王負責以及定期召開議會的原則。由於牛津國會把全部權力都交給了封建大貴族，引起了市民、騎士和自由土地占有者的不滿，為了爭取這些人的支持，叛亂貴族西門．德．孟福爾予1265年召開了由貴族、市民和市民參加的等級會議，其被稱為英國國會的開端，雖然後來孟福爾失敗，但等級會議被保留下來。

1295年愛德華一世召開了史稱「模範國會」的會議，它標誌着議會三各階層的代表數額由不穩定趨於相對穩定。到了15世紀，英國的國會獲得了真正的立法權。從5世紀到15世紀，表面看起來權力一直在向着制約國王權力議會方向轉移，但是國王仍然掌有有着實際性的決定權。國會只有在國王需要的時候才召開。「在亨利七世統治的24年中，國會只召開了七次，伊麗莎白一世在世的45年中，國會只召開了10次，即使僅有的幾次國會也完全成了王權的工具」。因此處於封建時代的國會總體上講是封建王權的附屬機構，只有當資本主義的生產方式排除了封建主義生產方式之後，國會才有可能真正的轉變為資產接的的代議機構。

議會主權

17世紀，英國資產階級革命爆發，通過《權利法案》確定了君主立憲制，議會成為英國權力中樞。英國資產階級革命成功以後，英國古典自由主義思想家洛克提出了他們的政治設計。洛克認為，在自然狀態中，根據自然法，每個人均享有保全自己的生命、自由和財產等自然權利，這些權利是不證自明的天賦權利，因而是不可轉讓、不可剝奪的，只是在自然狀態下存在種種不便，才使得人們相互簽訂契約把懲罰他人的權力自願的交給人民的代表——議會。為此。議會應該享有立法權。在洛克看來，只有法律才可以代表人民的共同意志並對全體成員具有約束力，既然法律是社會公共意志的體現，那麼制定法律的議會當然是表達社會公共意志的機構，因而它應該處於社會一切權力的最高位，行政權和對外權從屬於立法權。

17世紀英國資產階級在實現政治解放的過程中，根據資產階級古典政治理論家、法學家們的設計逐步把議會推向國家權力的中心，這就是所謂「議會主權」理論。「議會主權」的表現主要有兩方面：一方面是議會立法權在國家權力體系中處於最高地位。只要政府存在，立法權就應當是最高的權力。行政權與司法權從屬於立法權，並對立法權負責。另—方面，議會有權監督執行權的行使，有權「調動和更換」執行機關，從而使執行權對立法權的「政治責任」得以貫徹。

資本主義革命後的英國議會正是朝着英國古典政治理論家們所設想的「議會主權」的方向發展的。1689年的《權利法案》和1701年的《王位繼承法》初步確立了英國君主立憲制的政治體制，為建立英國現代意義上的議會提供了最初的法律基礎。主要表現在以下兩方面：

其一，鞏固並擴大議會，特別是下院的職能和權力。《權利法案》規定，未經議會同意，國王不得終止法律生效和廢除法律。只有得到議會同意，國王才能徵稅。和平時期在王國範圍內維持常備軍也需得到議會同意。議會實行自由選舉。議會中有言論和辯論的自由。《王位繼承法》為阻止國王對國會活動的操縱，規定：凡擔任任何隸屬於國王的有報酬職務或職位者，以及向王權領取撫恤金者，均不能成為平民院議員。國王的赦免對下院彈劾案無效。一切法案只有經議會同意才具有法律效力，國王必須嚴格按照國家的法律來治理國家。

其二，使政府（原為樞密院，後為內閣）向國王負責逐步轉為向議會負責，特別是向下院負責。首先，由於下院可以通過提出彈劾和廢黜法案的辦法，追究國內外政策失敗的責任，就使內閣儘可能實行議會贊成的政策。於是迫使國王開始吸收議會中多數黨的領袖參加內閣。如果國王的大臣得不到議會的支持，他們就應該辭職。1742年英國第—位首相渥爾波就是這樣辭職的，1782年諾斯內閣集體辭職。其次，原樞密院的職能與權力逐漸轉移到內閣。威廉三世時開始從贊同議會多數黨觀點的人士中選任大臣。

不過，這個發展過程並不是—蹴而就的。在19世紀初，即1832年選舉改革前，由於國王在議員選舉、首相選擇、左右內閣成員的態度、解除大臣職務等方面還享有相當大的權力和影響力，國王不喜歡的政府常常被迫下台，而國王支持的政府雖然得不到下院的信任卻依然可長期維持執政地位。因此，議會，尤其是下院的職能和權力還很有限，真正意義上的議會主權是1832年選舉改革以後實現的。

從1832年到1867年被稱為英國議會制度的「黃金時代」。在這段歷史中，由於議會和內閣均擺脫了國王的控制，加上那時議員尚不存在服從其政黨領袖的硬性的黨派紀律，執政黨議員與反對黨議員一起反對本黨組成的內閣和首相的情況經常發生，所以，議會主要是下院比較容易行使其「倒閣權」。

據統計，從1832年到1867年有十屆內閣因下院的不信任而倒台。議會主權的實現另外一個重要的推動因素就是現代政黨政治在英國的完善。現代政黨政治的完善有利於議會的立法權對以國王為代表的行政權的最後勝利。此後，資產階級通過控制政黨，政黨控制議會，議會控制內閣這樣一個政治程序的邏輯實現自己的意志。而當19世紀末自由資本主義向壟斷資本主義過渡後，「議會主權」的代議民主政治體制開始不適應經濟基礎的新要求，於是「行政集權」的代議民主政治體制就將無可避免地代替了「議會主權」的代議民主政治體制。

行政集權

如果對20世紀初西方國家憲政變革情況作一考察，就會發現，在經濟危機和戰爭四起歲月里，西方國家的國家機器就都開始強化起來，其核心標誌就是行政力量在現代西方立憲政治框架中走到了中心位置。20世紀初以來特別是第二次世界大戰以後，英國議會職能與權力的變遷，主要體現在兩個方面：

第一， 議會權力的重心從上院向下院位移。1832年的《選舉改革法》，擴大了選舉權，取消了上院提名下院議員候選人的權力，從此結束了上院控制下院的局面。1911年通過的《議會法》使議會權力的重心發生了位移，這在上院與下院權力關係的演變史上是一個重要的里程碑。

該法規定，下院通過的財政法案無須經過上院的贊同，上院在收到財政法案的一個月內，需呈送英王批准。而認證法案是否屬財政法案的權力屬於下院議長。下院連續通過的其他公議案 （欲將下院任期延長5年以上的議案除外），若連續三次遭到上院否決，下院可直接將其呈送英王批准，前提是該議案在第一次會期中二讀到第三次會期中三讀的時間不得少於2年。換言之，上院至多能將財政議案拖延1個月，將其他議案拖延2年生效。1949年的《議會法》又將上院對下院通過的議案的拖延期由2年改為1年。從此上院喪失了否決下院財政議案和其他議案的絕對權力。另外，上院議員出任內閣大臣的權力受到了近乎毀滅性的打擊。19世紀初，內閣大臣幾乎清一色由國王從上院議員中任命，皮特是惟一的下院議員。1911年《議會法》確認了下院的政治優勢地位。作為一個慣例，首相必須來自下院，內閣成員也很少由貴族擔任。據估計，戰後歷屆政府中任職的貴族只有15名到20名。

第二，憲政體制的重心從議會向行政位移。首先，議會的議事規則向有利於內閣控制的方向發展。1881年議會通過《關於緊急情況的決議》，根據該項決議，首相取得提請下院認定某項問題為緊急問題的權力。這種提案不需任何討論而交付表決。從1882年起該項規則成為議會議事規則的一條常規。

1887年下院領袖史密斯還提出了一個新的程序規則：如果議員來不及在預定期限以前全部審核法案，則下院議長必須將法案的其餘部分不經過討論而提交表決。其次，原屬議會的大部分立法權逐漸以直接或間接的、公開的或隱蔽的形式轉移至以首相為核心的內閣。預算案和其他財政法案的提出權屬於內閣。議會還通過對內閣的大量「授權立法」而使立法權實際上落入內閣之手。20世紀30年代以來，英國所有重大的政策都是由與首相關係密切的閣僚商量決定的，且內閣決定政策從不表決。

當然，行政集權時代的英國議會並不是一個可有可無的政治機構，相反，它在提供人民主權向政府治權的合法性轉換、內閣政府的立法和政策的權威性認定、提供政黨合法活動的一種體制框架、作為公民向政府「訴苦」（陳述民情）的必要場所等方面仍然具有其他機構無法替代的作用，更何況到21世紀議會在法律上依然保留了「議會主權」的形式地位。

隨着英國資產階級力量的不斷壯大，在歷次議會改革中，上院權力逐漸削弱，下院成為國家核心立法機構和各黨派角逐的場所。1911年，英國通過新的《議會法》，進一步鞏固了下院權力，確立了現行議會制度。