中华民国宪法

中华民国宪法
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《中华民国宪法》是中华民国的根本法，拥有最高位阶的法律权力。民国35年（1946年）12月25日由制宪国民大会于南京议决通过，民国36年（1947年）1月1日由国民政府公布、同年12月25日施行。全文共14章、175条，主要特色为彰显三民主义与主权在民的理念，明定人民自由权利的保障，规定五权分立的中央政府体制及地方自治制度，明示中央与地方权限划分采取均权制度，并明列基本国策等。

中华民国宪法为中华民国建国以来第3部宪制性法律，取代了之前的《中华民国训政时期约法》。然而在该宪法施行前，国共内战全面爆发，国民大会因而在民国37年（1948年）制定《动员戡乱时期临时条款》，做为战时的宪法附属条款；但随著中华民国在民国38年（1949年）后因国共内战失去对中国大陆的治权、以及有效统治区域限缩至台澎金马，该条款的适用时间不断被延长，而致宪政的实施有名无实。至民国80年（1991年），国民大会始废止《动员戡乱时期临时条款》，并同时在宪法本文之外再另增订《中华民国宪法增修条文》、以及冻结部分宪法本文，以因应当前国情，现已经过七次修订。

中华民国宪法及其增修条文的核心价值为：民主制度、法治规范、自由与人权保障、政府机关相互制衡、关怀妇女与弱势以及少数族群、生态环境保护、社会福利与救助、义务教育实施、农业与科技以及经济发展。

目录

制宪历史

民国初年立宪

中华民国建国时，一切法律制度都还没有健全，国家仍然处于动乱之中，在这个情况下，孙中山于民国元年（1912年）3月11日公布由临时参议院于3月8日通过的《中华民国临时约法》作为国家的临时基本法。它在中国历史中第一次将“主权在民”的思想立入法规。

民国2年（1913年）中华民国第一届国会提出了《中华民国宪法草案》（又称天坛宪草），这部草案的基础是临时约法，其中的规定使当时掌权的袁世凯非常不满，因此他不让国会讨论这部草案，相反地，他于民国3年（1914年）将国会解散，于5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法）。民国8年（1919年）段祺瑞执政期间中华民国第二届国会提出过一部《中华民国宪法草案》（八年草案），民国12年（1923年）曹锟任中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法），民国14年（1925年）段祺瑞再次执政时又提出过一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。

训政时期立宪

训政时期宪法制定经过

会议	时间	参与党派	内容结果
宪草起草委员会	1936年5月	中国国民党	五五宪法草案
宪政期成会	1940年3月	中国国民党，中国共产党民主党派	期成宪草
宪政实施协进会	1943年11月	中国国民党，中国共产党，民主党派	对五五宪草修改意见
政治协商会议	1946年1月	中国国民党，中国共产党，民主党派	政协宪草决议案
宪草审议委员会	1946年4月	中国国民党，中国共产党，民主党派	政协宪草
制宪国民大会	1946年12月	中国国民党，中国民主社会党，中国青年党	政协宪草斟酌微改后正式宪法

五五宪草

民国17年（1928年）中国国民党统一中国后于10月3日由中国国民党中央常务委员会通过了《训政纲领》，在民国20年（1931年）5月5日召开的国民大会中通过了《中华民国训政时期约法》。在这部约法中，三民主义作为国家基本思想和行政、立法、司法、考试、监察五权分立的国家组织方法被确定。这部约法于同年6月1日开始施行。

民国25年（1936年）5月5日国民政府公布了《中华民国宪法草案》（五五宪草）。1937年5月18日，国民政府公布《中华民国宪法草案》，凡八章147条。这是今天《中华民国宪法》的雏形，它本来应该在预定同年召开之制宪国民大会会通过，但大会因日本入侵东北及隔年爆发的抗日战争延宕而未能如期召开。

期成宪草

民国27年（1938年）秋，抗日战争期间国民政府为集思广益，团结力量，在武汉成立政治协商机关国民参政会，参政会依照左舜生，张君劢等人意见，成立包括中国国民党、中国共产党、民主党派人士在内的宪政期成会以修改五五宪草。其修正后宪草名为为期成宪草。期成宪草的主要变动是增加国民大会议政会，作为国民大会闭会期间的政权机关，宪草逐渐偏向三权分立模式。

民国32年（1943年），因国民党五届十一中全会决定战争胜利后立即召开制宪国民大会，故国防最高委员会决定成立容纳国共两党和民主党派的宪政实施协进会再度修改五五宪草。因参加者多为国民党中央委员及国民党籍参政员等，故对五五宪草修改较小。

政协宪草

民国34年（1945年）抗日战争胜利后，国民政府依据《国民政府建国大纲》著手推进宪政的实施；同年10月10日，作为领导抗战成功的执政党中国国民党与最大的反对党中国共产党在重庆协商并签立“双十协定”，确定以军队国家化、政治民主化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国，尽速召开政治协商会议，商讨制宪事宜。民国35年（1946年）1月10日至31日，国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议，通过政府改组案、和平建国纲领案、军事问题案、国民大会案、协定五五宪草的修改原则12项，并决定组织宪草审议委员会。政协决议案之宪法草案部分依据中共建议和要求，较大幅度修改了五五宪草。依照政协决议，国民大会成为无形机构，立法院直接民选产生，监察院职权扩大，且地方制度称为联邦体制，省得制定省宪。因政协宪草远离孙中山五权宪法理论，因而触犯了国民党党引起国民党内部较大反弹；随后的国民党六届二中全会则提议恢复五五宪草，并因此事酿成了国共之间的严重政治摩擦。

政协会议闭幕后，依决议成立宪草审议委员会，经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐，民社党的张君劢主持起草了这份《中华民国宪法草案》，保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容，落实民有民治民享之民主共和国，以及内阁制之民主宪政等精神。宪草期间中共代表与张君劢多次私下协商宪草问题，并在达成一致后再提交审议会审议。但中共因解放区独立要求地方法官民选问题，以及行政院等问题，而对宪草审议委员会四月底的宪法草案仍持保留意见。又加上此时国共军事冲突扩大，宪草审议工作从此未能继续。故四月底政协宪草版本为制宪国民大会实际开始审议时之蓝本。

制宪国民大会

民国35年（1946年）10月，国共军事冲突扩大，且双方就改组国民政府后之中共代表名额问题和东北问题僵持不下。国府为及早结束训政，决定单方面召开国民大会，此举立即招致中共反对。11月15日，制宪国民大会在中国共产党缺席、但制宪国大代表仍超过法定人数的情况下于南京召开。11月28日，国民政府主席蒋中正向大会提出基于政协宪草蓝本的《中华民国宪法草案》，由大会主席团主席胡适接受。按程序，宪草审议要举行三读会。一读会期间，因国民党籍国大代表对政协宪草远离孙中山五权宪法理论颇为不满，在开始的一周审议中，将宪草重新修改回五五宪草的式样。民社党蒋匀田为维护政协宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的国民党代表忍让为国，尊重民主党派的意见，将宪草恢复原样。为此，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样，并初步形成了宪法草案雏形。

民国35年（1946年）12月25日，《中华民国宪法》经国大三读通过，于当天闭幕式中由大会主席吴敬恒（稚晖）递交国民政府主席蒋中正，并咨请于民国36年（1947年）元旦公布、于同年12月25日施行。自此，中华民国结束训政时期，正式进入宪政时代。

1947年，国民政府在南海画十一段线时，为了纪念新宪法，将中沙群岛一个暗沙命名为宪法暗沙，宪法暗沙主岛命名为民主礁。民国52年（1963年），行政院定每年12月25日为行宪纪念日。

宪法内容

按照白哲士之宪法体例分类，中华民国宪法为典型的美系宪法，即宪法主体部分主要由三大部分构成，自由宪章（Constitution of Liberty）即人民权利；政府组织宪章（Constitution of Government）即政府权力制衡机制；以及主权宪章（Constitution of Sovereignty）即规定修宪手续以明确主权在民。另外，中华民国宪法另有地方制度和基本国策章节，以明确国家体制与国家施政原则。除前言外，全文共一百七十五条条文，计分十四章。

序言与总纲

以上部分为序言，精简而准确地说明了其制定机构（“国民大会”），其制定权力来源（“全体（中华民国）国民之付托”），内容制定之根据（“孙中山先生……之遗教”），制定目的（“为巩固国权……增进人民福利”）等构成重要部分。

接续之第一章为总纲。首先提及中华民国的国体（“基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国”），接续谈及主权之归属（“属于（中华民国）国民全体”，或源自主权在民概念），再来确定何人可以是中华民国国民（“具有中华民国国籍者”），再来谈及领土范围终极规定（“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之”），接著又谈及国内各民族之（法定）地位（“中华民国各民族一律平等”），最后谈及国旗的法定样式（“国旗定为红地，左上角青天白日”）。

人民权利

在宪法学领域，人权包括消极权利（即人身权利）和积极权利（即受益权）。人权保障除了在第二章明文规定外，还体现在第十二章“人民四权”及第十三章基本国策部分。

自由权利

该宪法列出之各项“民权主义”内容如下：

1. 人民平等：宪法规定“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”该说法涉及妇女权利、政教分离、民族平等、阶级平等与党派平等；父权主义、政教合一、一党专政等因而与之抵触。
2. 人身自由：全称为“人民身体自由”，是一切自由的基础，关系到了人身而为人的人性尊严，以及个人人格之自由发展。个人之人身自由若可由他人任意限制，宪法保障之基本权利将无法顺利行使。因此，该宪法特别提及有关人身自由限制之相关法定保障原则；例如，根据该宪法第8条之内容，除现行犯的逮捕由该国法律另外明订，若要进行逮捕或拘禁，须经司法及警察等执法机关按法定程序执行，或者，若要进行审判，也只能由该国法院按法定程序执行；任何没有明确法律依据的执法行为都被（该宪法）允许不予遵从。因犯罪嫌疑而被依法定程序逮捕拘禁之人，若有不服之处，也可声请法院加以判断该些执法行为之合法性与正当性等。相关内容也规定执行逮捕拘禁之机关，不得拒绝法院之“提审”。对于违反法律之执法行为，该宪法允许权益受执法行为影响者向该国法院声请审理，且受声请之法院不得拒绝之。该宪法规定，该国政府的所有作为和不作为，都必须有法律依据，以期避免掌控行政权力者任意侵害国民之（法定）权利，亦即所谓“法律保留”原则。该宪法第八条有关政府限制人民人身自由之条件，即法学理论所谓“法律保留原则的宪法保留”。
3. 居住迁徙自由：该宪法明定“人民有居住及迁徙之自由。”
4. 工作与财产权利：该宪法规定“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”
5. 意见自由：在该宪法中，意见自由包含言论自由、著作自由、教学自由、表演自由、通讯自由、刊行自由等。在其第十一及十二条中，提及“人民有言论、讲学、著作及出版之自由；人民有秘密通讯之自由”；新闻审查制度或新闻特许制度等因而与之抵触。因此，在司法院释字第644号解释中，《人民团体法》禁止“主张共产主义、分裂国土”等之团体之成立有关内容，被判定为违反该宪法第23条比例原则中之必要性原则（“最小侵害性原则”），因而宣告该些法律条文内容因与该宪法抵触而失效。对于讲学自由相关条款，根据司法院释字第450号解释，大学自治应予保障，政府不得干涉大学办学自由。
6. 信仰自由：该宪法规定“人民有信仰宗教之自由。”
7. 集会结社自由：该宪法规定‘‘人民有集会及结社之自由”。根据司法院释字第644号解释，建立宣扬共产主义和国土分裂主义的政党也符合该宪法结社自由之规定，若该团体有违宪行为当依法处置，但不得预先阻止结社自由。
8. 人权救济：宪法设置了人权救济机制，“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”
9. 人权保障：宪法规定各项人权，“除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”，“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。”即非上述明列之情形，不得以法律限制人权。相比之下，五五宪草则采取人权间接保障主义，即规定非以法律，不得限制人权。而后来在政协宪草制定时，依据中国共产党提议，将原稿中之“非以法律不得限制之”更改为“不得以法律限制之”，从而采取了人权的直接保障主义。
10. 该宪法的自由与人权的保障核心价值，在于使中华民国国民人格自由发展与健全、人性尊严、个人主体性等。

此外，该国释宪实务承认的同属该宪法保障的其他权利，包含隐私权、身体健康权、子女知悉血亲权、契约自由权、环境保护权、名誉权、一般行动自由权、婚姻自由权、性行为自由权等。

受益权利

受益权利，即国家对国民之义务，并非各国宪法均有，例如美国宪法并无规定受益权利。近代政治家法学家，制宪国大代表王世杰认为，人身自由权利属于个人主义范畴，盛行于自由主义国家；而受益权利属于社会主义范畴，盛行于福利（社会）主义国家。中华民国宪法在序言中将“增进人民福利”定为制宪目的之一，其规定的人民受益权利有：

1. 儿童受义务基本教育权利：宪法除了在第二章人民权利部分规定人民有受教育权之外，在第十三章第五节以整节内容专门规定了国家有兴办扶助教育事业之义务。对于公民受基本教育权，宪法规定“六岁至十二岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给。”宪法还额外规定国民教育经费应优先编列，并要求对从事教育卓有成绩的人士提供奖励，对学行俱优无力升学的学生予以补助。
2. 弱势群体接受抚恤权利：宪法在第十三章第四节以整节内容保障弱者生存权。如规定“国家为谋社会福利，应实施社会保险制度。人民之老弱残废，无力生活，及受非常灾害者，国家应予以适当之扶助与救济。”对于卫生保健事业等国家福利事业也有详尽规定。
3. 工人阶级受国家特别保护权。对于劳工保护，如最低工资，工作时间，工伤保险，及女工童工保护等，均为工人阶级权益保护范畴。中华民国宪法规定，“人民具有工作能力者，国家应予以适当之工作机会。”以及 “国家为改良劳工及农民之生活，增进其生产技能，应制定保护劳工及农民之法律，实施保护劳工及农民之政策。妇女儿童从事劳动者，应按其年龄及身体状态，予以特别之保护。”对于劳资纠纷，宪法则规定“劳资双方应本协调合作原则，发展生产事业。劳资纠纷之调解与仲裁，以法律定之。”
4. 边疆地区人民受特别保障权。宪法第十三章第六节边疆地区部分明定对于边疆少数民族的教育、文化、交通、水利、卫生，及其他经济、社会事业，给予特殊保障。

须注意者为：此类受益权利因多规定于宪法第十三章基本国策中，故人民原则上尚无法仅依据这些宪法规定直接向国家请求具体的给付，须待国家制定相关法令设定受益条件与给付内容之后（如涉及国家资源分配重大事项，并应由立法院以法律形式作决定），人民方能依照该实践宪法基本国策的法令产生具体的权利而能对国家为请求。但国家具有依这些基本国策条款制定法律与施政的义务，而依各基本国策条款的效力不同（见下述“基本国策”），国家如长期不制定法律或健全充实这些制度，则可能会受到程度不一的违宪指摘。

参政权利

宪法还规定了人民的参政权，包括

1. 选举、罢免、创制、复决权。其中创制权指人民为办一项事业而要求政府立法保障规范之权，而复决权则是人民要求政府修改或废除法律之权。此人民四权在其后的第十二章详细规定了选举的诸多事项，确保选举的直接、公正、公开；同时规定了罢免、创制;、复决之权力，以确保民权行使。
2. 应考试服公职之权。此即孙中山所提之直接民权之一考试权。

总之，中华民国宪法既对主要人权采取列举式保障，又对所有人权采取概括式保障，既有人身权保障又有受益权保障，并规定了人民的参政权。

政府组织与民意机关

中华民国宪法第三章至第十一章对中央政府、中央民意机关、地方政府、中央与地方政府关系做出规范。中央政府组织整体依照孙中山五权宪法学说中之国民大会及五院的架构，但是其中各院权力之间的运作机制则是由张君劢设计。地方政府架构则依照孙中山学说中的省、县二级地方制度写入宪法。

国民大会

第三章为国民大会，其构思来自于孙中山五权宪法中仿效美法等国“宪法会议”和“选举人团”的精神，将其区别于普通国会，成为行使四权的政权机构。国民大会自五五宪草以来一直是争论焦点，期成宪草和政协宪草均围绕国民大会问题激烈争论。据张君劢助手回忆，最终的宪法实质上是折衷方案。宪法之国民大会延长至每六年集会一次，且创制复决两权须等到全国过半县行使此权方能生效。聂鑫认为，这两项手段使得国民大会在行宪初期只有选举罢免总统之权，而创制复决权事实上被冻结。

总统

第四章为总统，宪法采取民社党张君劢和中共建议，采取内阁制和虚位总统。总统任免事项均须得立法院或监察院同意，且其签署之命令需得到行政院长副署，故为虚位。事际上，中华民国宪法下的内阁制度仅在严家淦担任总统时（1975-1978）得以实施；其馀时间，政府抑或根据动员戡乱条款之规定采取总统制，抑或根据宪法修正案采取半总统制。

五院政府

第五至九章为与美国三权分立宪法相比最具特色的五院（行政，立法，司法，考试，监察）设置。依据孙中山构想，五院均为政府机关，并非议会；故他设想包括立法院在内的机构均为治权机构，以达到“人民有权”，“政府万能”之效果。而实际宪法则依据中共在政协会议上的建议较大幅度修改孙中山的构想，宪法除了将立法院和监察院变为由人民直选或省议会选举的国家议会机构外，另增加行政对立法负责，考试和司法人员任命需经监察院同意之规定；并在总统和五院之间相互有复杂的制衡机制（check-and-balance）防止权力滥用。

五院设置是孙中山五权宪法理论中最具特色的地方，而实际上在这部张君劢起草的宪法中，仅仅保留五权宪法的形式，而宪法的内核则是内阁制的三权宪法的架构，监察院和考试院的权力相较于五五宪草而言大大减少，立法院脱离国民大会制约，也不仅仅成为治权机关。

国家体制

依据宪法，中华民国为地方自治的单一制主权国家。宪法第十、十一章为中央和地方制度， 宪法对国家和省县专属权限采取列举式陈述，并规定对于剩馀权凡属国家之事务由国家处理，凡属省县之事务由省县处理。中央集权、地方分权、中央对地方监督，此即孙中山均权主义。

按照宪法，地方采取省县自治，蒙古西藏地方自治权另以法律定之，但取消了政协宪草里中共力主实现的省县即联邦体制。

基本国策

第十三章为基本国策，基本国策部分在五五宪草中缺乏外交政策和国防政策等，但根据政协宪草和中共建议，将政协决议的和平建国纲领部分浓缩后写入宪法。使得政府施政有了可靠的法律依据。

基本国策分为六节，分别为国防、外交、经济、社会安全、教育和边疆地区。国防政策则明定为军队国家化，从法律上根绝政党、军阀操纵军队干涉政局的可能；外交政策则宣示国家的和平外交路线；经济国策则体现孙中山民生主义内容，平均地权，节制资本，为国家经济发展提供施政依据；社会安全部分则规定充分兴办国家福利事业，保护弱势群体利益；宪法强调教育的重要性，明确将教育经费占国家预算比例定为不低于15%，另有对教育界师生之奖励和补助措施，使得中国成为福利国家；边疆地区部分则明示保障少数民族的自治权和各项事业发展的权利。

台湾学者荆知仁和中国大陆学者张千帆等认为宪法中写入基本国策毫无必要。因宪法只要能保证主权在民，则民主政府必定施政于民从而不必另行法定国策；反之，若宪法写入国策，则国策因时局变更而导致频繁修宪法，致使政局不稳，若不修宪，则政府施政与宪法之国策矛盾又损害宪法权威。在实际行宪过程中，除陈诚担任行政院长期间执行基本国策之平均地权规定外，基本国策部分几乎未严格执行。且基本国策部分之遵守联合国宪章的规定业已因中华民国失去联合国代表资格而成为空文。学者吕炳宽认为，根据司法院大法官释宪579、580号的规定，依据基本国策之经济部分而制定的耕地三七五减租条例部分条文违宪，这意味著宪法的基本国策并不在司法范围之内。

但以上批评大多来自未受法学教育的政治学者、或来自以美国宪法文本为典范的学者、或者是对中华人民共和国宪法上基本国策的规定、效力与实践情况不满者，因其对基本国策的功能与效力常未有明确的分析，而将基本国策与宪法上其他具有直接拘束力的条款（人权条款与政府组织、权限条款），效力等量其观、混为一谈所致。

依台湾公法学界的主流见解，通常是比照德国法学界自从威玛宪法以来，对于宪法条文的规范效力所作的分类，将中华民国宪法中基本国策条款作不同的定性，使之发挥不同的功能。通常可将基本国策的规范效力分为下列四类：

（一）基本国策条款仅指出国家应有的努力方向，尚不致发生直接拘束国家公权力之法效用的“方针条款（Programmsätze）”或“国家目标条款（Staatszielbestimmung）”。例如：第141条、第146条、第158条、第166条、增修条文第10条第2项等。

（二）基本国策条款宪法作为对立法者的“宪法委托（或称立法委托）”，立法者虽有相当大的审酌权限，但亦负有遵守该宪法指示（特别是应于相当期间内履行该委托）之立法义务。例如：第137条第2项、第143条第1项、第154条、第155条等规定。

（三）基本国策条款作为宪法对某些社会中已成形之制度，以担保该制度存续之方式加以保障。立法者虽然可以因应社会需要而更易制度的内涵，惟此变动不得侵犯该制度的核心部分。例如：第138条至第140条、第155条、第157条。

（四）基本国策条款作为人民直接可以向国家请求之公法上权利。学者咸认仅第160条第1项为基本国策条款中唯一具有公法上权利之性质者。

另外，在司法院大法官释宪实务上，于宪法第7条至21条所明文列举以外的人民权利是否受宪法保障有疑义时，常会引用宪法基本国策条款的规定，与宪法第22条相结合，以强化该项权利作为宪法所保障的基本权利之说理依据；而即使在解释宪法第7条至第21条明文列举的人民基本权利时，也常引用基本国策的规定以充实与扩张权利内涵，并作为释宪的指导原则和方向。

因此，宪法的基本国策条款因为通常无直接拘束力，因而给予了国家的政治与政策决定因民主原则作用的弹性空间与动力；但也并非只是单纯的政策目标而毫无规范效力，而是作为基本的价值决定与解释宪法、法律的指导原则，长期而抽象地发挥其功能，使违反基本国策的法律与政府政策，因此要受到更严格标准的检验。使基本国策所关怀的价值，不致因一时的政治或民意情势而被模糊甚至实质上抛弃和遗忘。

宪法实施与修改

依照白哲士之学说，宪法修改权之归属关系到国家主权之归属，故需要明确规定，故宪法最后一部分即宪法之施行与修改程序，宪法规定修改程序为

1. 由国民大会代表总额五分之一之提议，三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，得修改之。
2. 由立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决。

即行使政权之国民大会为修宪机关。鉴于修改宪法程序之严格，中华民国宪法为刚性宪法。对于宪法施行，除了其详细规定了宪法的施行程序和标准外，制宪国大与随后改组容纳各党派的看守政府国民政府还制定了诸如《宪法实施之准备程序》和《训政结束程序法》等法律确确保宪法实施。